Während die Bundesregierung behördenübergreifend eine lebenslang gültige Personenkennzahl einführen will, geht das Nachbarland Österreich einen anderen Weg. Warum dieser mehr Datenschutz verspricht, ohne die Verwaltungsdigitalisierung zu behindern, erläutert die österreichische Juristin Heidi Scheichenbauer im Gespräch.

Seit Jahren wird in Deutschland über die sogenannte steuerliche Identifikationsnummer diskutiert. Die Steuer-ID soll es Behörden erleichtern, untereinander Daten auszutauschen, indem sie als zentraler Bezugspunkt für unterschiedliche Register dient. Die ID ist lebenslang gültig, alle Bürger:innen erhalten sie vom Bundeszentralamt für Steuern bei Geburt.

Jurist:innen und Datenschützer:innen kritisieren eine solche Personenkennzahl unter anderem mit Bezug auf das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts als verfassungswidrig. Bei der Einführung der Steuer-ID im Jahr 2007 wurden Bedenken von Datenschützer:innen als „konstruierter Erregungszustand“ weggewischt, nur um dann 13 Jahre später genau das zu tun, wovor diese gewarnt hatten. Damals plante die Große Koalition unter Angela Merkel (CDU), die Steuer-ID dazu zu nutzen, um Verwaltungsdaten zusammenzuführen. Die Ampelkoalitionäre folgten trotz früherer Kritik diesem Konzept und auch die schwarz-rote Bundesregierung hält an diesem Plan fest.

Österreich hat bereits vor einigen Jahren einen anderen Weg eingeschlagen und das bereichsspezifische Personenkennzeichen (bPK) eingeführt. Sie ist eine Art Einweg-Kennzeichen, das für unterschiedliche Verwaltungsbehörden angepasst wird. Die bPK verspricht so einen höheren Datenschutz und steuerbare Hürden gegen behördenübergreifende Profilbildung – ohne eine effektive Verwaltungsdigitalisierung zu behindern.

Wir haben mit Heidi Scheichenbauer über das bereichsspezifische Personenkennzeichen gesprochen. Sie ist Senior Researcher und Senior Consultant am Research Institute – Digital Human Rights Center. Als Juristin forscht und lehrt sie zu künstlicher Intelligenz in der Verwaltung, Datenschutz im Non-Profit-Sektor und Plattformregulierung.

„Best-Practice-Beispiel“ aus Österreich

netzpolitik.org: In Deutschland geht es in der Debatte um Verwaltungsmodernisierung viel darum, Datensilos aufzubrechen. Österreich will diese möglichst aufrechterhalten. Warum ist das so?

Heidi Scheichenbauer: Tatsächlich haben wir in Österreich ein Best-Practice-Beispiel dafür, wie sich Daten in der Verwaltung datenschutzoptimiert verarbeiten lassen. Wir bauen eine digitale Verwaltung auf und verhindern zugleich den sprichwörtlichen „gläsernen Bürger“.

Bevor die Bundesregierung ein bundesweit einheitliches Personenkernzeichen einführt, sollte sie einen Blick auf ihr kleines Nachbarland werfen. Unsere Erfahrungen zeigen, dass Privacy by Design auch in diesem Bereich möglich ist.

netzpolitik.org: Wie kam es dazu?

Heidi Scheichenbauer: Im Jahr 2001 gab es in Österreich eine Volkszählung. Damals wurden sehr viele Daten über die Bevölkerung gesammelt und das erste Mal ein zentrales Melderegister auf Bundesebene eingerichtet.

Dieses Zentrale Melderegister (ZMR) enthielt eine Vielzahl an personenbezogenen Daten. Darunter den Namen, das Geschlecht, das Geburtsdatum, die Staatsangehörigkeit. Das allein ist datenschutzrechtlich schon sehr kritisch. Und dann vergab das ZMR allen Bürger:innen auch noch einen bundesweiten Identifikator, die sogenannte Stammzahl. Viele fürchteten damals, dass damit der gläserne Bürger geschaffen wird.

Man hat sich daher einen Weg überlegt, wie man dieses Datenschutzthema adressieren kann – und schuf die bereichsspezifischen Personenkennzeichen, kurz: bPK. Diese Personenkennzeichen beruhen auf der Stammzahl, sind aber für jeden Verwaltungsbereich anders.

Also hat eine Bürgerin zum Beispiel beim Finanzamt ein eigenes bPK, für die Sozialversicherung ist es ein anderes. Und die eine Behörde kann mit dem Kennzeichen, das ihr vorliegt, keine sinnvollen Anfragen bei einer anderen Behörde stellen.

Eine Nummer, sie alle zu finden

Eine heikle Sache

netzpolitik.org: Eine bemerkenswerte Wende. Normalerweise wecken viele Daten auch viele Begehrlichkeiten.

Heidi Scheichenbauer: Es gab damals ein Bewusstsein dafür, dass die Daten im Zentralen Melderegister und die Verwendung eines einheitlichen Identifikators eine heikle Sache sind.

Bei der Einführung hagelte es daher Kritik an den geplanten Neuerungen. Bemängelt wurde unter anderem die mögliche Verknüpfung der vorliegenden Daten mit dem „Ursprungskennzeichen“, also der ZMR-Zahl. Denn damit ist eine behördenübergreifende Identifizierung einer bestimmten Person möglich.

Weiters wurde vorgebracht, dass das Kennzeichen eine Verknüpfung mit anderen individuellen Datensätzen ermögliche, beispielsweise aus der Einkommens- oder Volkszählungsstatistik.

Daten können – das zeigt auch der österreichische Postdatenskandal – sehr viel über das eigene Leben preisgeben, vom Wohnsitz bis zur vermuteten politischen Einstellung. Und dann wird auch klar, wie sehr man mit diesen Daten Menschen diskriminieren und manipulieren kann.

Ein Einweg-Kennzeichen für die Verwaltung

netzpolitik.org: Wie wird das bereichsspezifische Personenkennzeichen erzeugt?

Heidi Scheichenbauer: Es beruht auf der ZMR-Zahl, die im Zentralen Melderegister alle gemeldeten Personen erhalten. Aus ihr wird mit Hilfe eines Verschlüsselungsverfahrens die individuelle Stammzahl abgeleitet. Aus dieser Stammzahl wird dann für die jeweiligen Verwaltungsbereiche einzelne Ableitungen erzeugt.

netzpolitik.org: Erhält jede Behörde automatisch eine bPK für jede:n Bürger:in?

Heidi Scheichenbauer: Nein, nicht automatisch. Teilweise müssen die Behörden dafür zunächst bei der Stammzahlenregisterbehörde einen Antrag stellen, manchmal sogar ganz klassisch per Online-Formular. Bei dem Vorgang müssen Beamt:innen angeben, in welchem Verwaltungsbereich sie tätig sind. Es gibt aktuell rund 30 Tätigkeitsbereiche.

netzpolitik.org: Es gibt also für jede:n Bürger:in je nach Verwaltungsbereich individuelle Einwegskennzahlen. Das klingt recht aufwendig. Hat sich das im Alltag bewährt?

Heidi Scheichenbauer: Auf jeden Fall. Denn die Behörden können so nicht ohne weiteres behördenübergreifende Verarbeitungstätigkeiten vornehmen und damit auch kein Profiling betreiben.

Dafür sorgt auch eine Bereichsabgrenzungsverordnung, die unterschiedliche Verwaltungsbereiche voneinander trennt. Auch dem ging eine politische Diskussion voraus: Was gehört alles zu Steuern und Abgaben, was zu anderen Bereichen.

Auch diese Trennung soll den gläsernen Bürger verhindern. Nicht nur rechtlich, sondern eben auch technisch.

Strikte Trennung innerhalb der Verwaltung

netzpolitik.org: Wie kann eine Behörde denn mit anderen Behörden Daten austauschen?

Heidi Scheichenbauer: Das kann sie auf dem Wege der Amtshilfe tun. Es gibt auch die Möglichkeit, verschlüsselte bereichsspezifische Personenkennzeichen zu beziehen und dann so zu kommunizieren. Aber grundsätzlich ist das gesetzlich sehr strikt getrennt.

Das österreichische E-Government-Gesetz schreibt vor, dass zusammengehörige Lebenssachverhalte in ein und demselben Bereich zusammengefasst werden und dass miteinander unvereinbare Datenverarbeitungen innerhalb desselben Bereichs nicht vorgesehen sind.

netzpolitik.org: In der deutschen Debatte gibt es hingegen das Bestreben, Daten zusammenzuführen, weil die Verwaltung dann angeblich effizienter arbeiten könne. Gibt es eine ähnliche Debatte in Österreich?

Heidi Scheichenbauer: Auf der politischen Ebene haben wir aktuell keine Diskussion dahingehend, dass das bPK-System infrage gestellt wird. Es hat sich gut eingespielt und auch bewährt. In den vergangenen Jahren gab es auch keine politischen Bestrebungen, das System zu verändern. Auch Datenpannen oder Missbrauchsfälle gab es nicht. Zumindest keine, die öffentlich bekannt wurden.

Eine hundertprozentige Sicherheit gibt es, wie so oft im Leben, nicht. Die Privacy-by-Design-Maßnahmen verhindern hier aber tatsächlich sehr effektiv einen ansonsten prinzipiell möglichen Missbrauch.

netzpolitik.org: In Deutschland gilt die Devise, die Daten in einen großen Pool zu geben und den Behördenzugriff rechtlich zu regulieren. Ist das österreichische Modell aus deiner Sicht sicherer?

Heidi Scheichenbauer: Das ist ohne Zweifel sicherer, weil die meisten Risiken für die betroffenen Personen schon in der technischen Gestaltung signifikant gemindert werden. Es werden nämlich kryptografische Verfahren angewendet, die nicht umkehrbar sind. Von bPKs kann somit nicht mehr auf die Stammzahl zurückgerechnet werden. Das ist mathematisch schlicht nicht möglich.

Und auch organisatorisch ist das Zentrale Melderegister ein Ort, der sehr gut abgesichert ist, wie ich auch aus persönlicher Erfahrung weiß. Ich hatte vor vielen Jahren aus beruflichen Gründen einen Termin bei einem Dienstleister der Stammzahlenregisterbehörde. Damals machte ich die Erfahrung, dass man in das betreffende Gebäude nur sehr schwer hineinkommt.

Digitale Identitäten und künstliche Intelligenz

netzpolitik.org: In Österreich gibt es seit einigen Jahren die ID Austria. Zum Ende dieses Jahres soll in allen EU-Mitgliedstaaten die ID-Wallet starten. Welche Auswirkungen hat das auf die bPK?

Heidi Scheichenbauer: Die ID Austria ist ein digitaler Identitätsnachweis. Ich kann mich damit also gegenüber dem Finanzamt und dem Wohnungsamt ausweisen. Dadurch könnten theoretisch behördenübergreifende Profile erstellt werden. Doch es gibt Schutzmaßnahmen, die das verhindern sollen.

So müssen personenbezogene Daten pseudonymisiert und innerhalb bestimmter Fristen gelöscht werden. Die Daten dürfen außerdem, soweit es notwendig ist, nur von bestimmten Stellen verarbeitet oder übermittelt werden. Und sie unterliegen strengen Zugriffsrechten. Im Gegensatz zu den geplanten ID-Wallets der EU sieht die ID Austria gesetzlich sowohl gegenüber Behörden als auch privaten Einrichtungen einen strengen Akkreditierungsprozess unter anderem zur Sicherstellung der Datenminimierung, also des „minimal data set“ bei jeder Anwendung vor. An dem bestehenden System der bPK rüttelt die ID Austria also nicht.

netzpolitik.org: Der Einsatz von sogenannter Künstlicher Intelligenz wird mit Blick auf Verwaltungsdaten ebenfalls diskutiert. Gerade in der Sozialverwaltung gibt es Bestrebungen, Sprachmodelle mit den dort hinterlegten Daten zu trainieren. Gibt es ähnliche Debatten auch in Österreich?

Heidi Scheichenbauer: Durchaus und meist gilt das Datenschutzrecht dann als böse, weil es derartiges verhindere. Die österreichischen Verwaltungseinrichtungen äußern ihren Unmut vor allem über den Datenschutz, als dass sie nach Lösungen suchen. Dabei könnten sie etwa darüber nachdenken, wie KI-Training mit anonymen Daten möglich wäre. Das ist alles aber auch noch sehr im Fluss.

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Eine Fachkommission der Bundesregierung hat Empfehlungen vorgelegt, die den Sozialstaat bürgernäher und digitaler machen sollen. Dafür will sie den Datenschutz aufweichen und Verfahren mit Hilfe sogenannter Künstlicher Intelligenz automatisieren. Wohlfahrtsverbände warnen vor zusätzlicher Diskriminierung.

Der Sozialstaat stehe vor einem „digitalen Neustart“. Das verkündete Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas (SPD), als sie am Dienstag den Abschlussbericht der „Kommission zur Sozialstaatsreform“ entgegennahm.

Die Kommission empfiehlt insgesamt 26 Maßnahmen, um den Sozialstaat zu „modernisieren“. Sie sollen das Sozialleistungssystem vereinheitlichen, mehr „Erwerbsanreize“ für Leistungsbeziehende schaffen und rechtliche Vorgaben vereinfachen.

Das Schutzniveau des Sozialstaats werde dadurch nicht gesenkt, betonte Bas. Stattdessen zielten die Empfehlungen darauf ab, den Leistungsvollzug effizienter zu machen. Vor allem die Empfehlungen zur Verwaltungsdigitalisierung wertet die Ministerin dahingehend als „Quantensprung“.

Tatsächlich droht aber gerade hier ein Abbau elementarer Schutzvorkehrungen. Denn die Kommission will unter anderem den Datenschutz aufweichen und Verfahren weitgehend automatisiert „auch unter Nutzung von Künstlicher Intelligenz“ beschleunigen. Wohlfahrtsverbände befürchten, dass ohnehin benachteiligte Menschengruppen zusätzlich diskriminiert werden.

Plattformbasierte Modernisierung mit Sozialportal

Der Kommission gehörten Vertreter:innen des Bundes, der Länder und der Kommunen an. Vertreter:innen aus der Wissenschaft oder der Zivilgesellschaft waren in dem Gremium nicht vertreten. Es führte aber Gespräche mit insgesamt 90 Expert:innen und Interessenvertreter:innen unterschiedlicher Verbände und Sozialpartner.

Für eine „konsequente Ende-zu-Ende-Digitalisierung“ strebt die Kommission quasi im Backend eine „technisch sichere und souveräne Technologieplattform für Bund, Länder und Kommunen“ mit einheitlichen Standards und Schnittstellen an. Die Basiskomponenten dafür soll der Deutschland-Stack liefern, das Prestigeprojekt des Bundesdigitalministeriums.

Im Frontend sollen Bürger:innen alle Leistungen gebündelt über ein zentrales „Sozialportal“ einsehen sowie Anträge stellen und Bescheide abrufen können. Der Sozialstaat soll für sie so „transparenter und leichter zugänglich“ werden.

Behördenübergreifender Datenaustausch

Damit Verwaltungen leichter untereinander Daten austauschen können, sollen sie behördenübergreifend die steuerliche Identifikationsnummer nutzen. Diese lebenslang gültige Personenkennziffer erhalten alle Bürger:innen vom Bundeszentralamt für Steuern bei Geburt.

Schon die Ampel-Regierung hatte geplant, die Steuer-ID dazu zu nutzen, um Verwaltungsdaten zusammenzuführen. Jurist:innen und Datenschützer:innen kritisieren die Einführung einer solchen Personenkennzahl unter anderem mit Bezug auf das Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts als verfassungswidrig.

Darüber hinaus spricht sich die Kommission dafür aus, das sogenannte Once-Only-Prinzip konsequent umzusetzen. Es sieht vor, dass Bürger:innen ihre Antragsdaten nur noch einer Behörde mitteilen, die diese dann an andere Behörden weitergeben kann.

Der „komplexe“ Sozialdatenschutz

Dafür müsse der Gesetzgeber aber zum einen den „komplexen Sozialdatenschutz“ aufweichen. Konkret empfiehlt die Kommission, entsprechende Regelungen im Ersten und im Zehnten Buch Sozialgesetzbuch zusammenzuführen. Zum anderen müsse dafür der Ersterhebungsgrundsatz reformiert oder gar gestrichen werden – sofern dies „mit dem verfassungsrechtlich verankerten Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar wäre“.

Der Ersterhebungsgrundsatz sieht vor, dass personenbezogene Sozialdaten grundsätzlich direkt bei der betroffenen Person selbst erhoben werden müssen und nicht etwa beim Arbeitgeber. Betroffene Person können so derzeit selbst darüber entscheiden, ob und wie ihre Daten preis- und weitergegeben werden.

Mehr KI, weniger Kontrolle

Darüber hinaus will die Kommission Verwaltungsverfahren mit dem Einsatz sogenannter Künstlicher Intelligenz beschleunigen. Auf diese Weise will sie auch den „sich verschärfenden Fachkräfteengpässen“ begegnen.

So sollen „rein regelgebundene Prozesse ohne Ermessens- und Beurteilungsspielraum“ künftig „weitgehend automatisiert ablaufen“. Damit sind Verwaltungsprozesse gemeint, bei denen ein Sachverhalt formal auf klare Voraussetzungen geprüft wird – also etwa ob eine Frist eingehalten wurde oder ein:e Antragssteller:in ein bestimmtes Alter erreicht hat.

Aber auch bei Ermessensentscheidungen soll KI verstärkt zum Einsatz kommen – allerdings nur „unterstützend“, wie der Bericht betont. Die Entscheidungen müssten „in menschlicher Hand“ verbleiben. Zugleich spricht sich die Kommission dafür aus, das sogenannte Vier-Augen-Prinzip einzuschränken. Es sieht vor, dass mindestens zwei Behördenmitarbeitende gemeinsam einen Sachverhalt prüfen.

Wohlfahrtsverbände warnen vor KI-Einsatz

Der Paritätische Wohlfahrtsverband sieht diese Empfehlungen „überaus kritisch“. „Auch ‚unterstützende‘ KI kann systematische Benachteiligung verstärken“, schreibt der Verband auf Anfrage von netzpolitik.org. „Besonders gravierend ist die fehlende Transparenz vieler KI‑Modelle und die Gefahr, soziale Feinheiten auszublenden.“ Das Vier-Augen-Prinzip sei „ein unverzichtbarer Schutzmechanismus im Sozialstaat“ und insbesondere bei KI-gestützten Verfahren wichtig. „Hier brauchen wir mehr Kontrolle, nicht weniger“, so der Verband.

„Nachvollziehbarkeit und Transparenz müssen zu jeder Zeit gewährleistet sein“, mahnt auch der Arbeiterwohlfahrt Bundesverband. Er verweist auf Forschungsergebnisse, wonach Algorithmen dazu neigen, ohnehin benachteiligte Menschengruppen weiter zu diskriminieren. „Sofern der Ermessensspielraum nicht zugunsten der Bürgerinnen und Bürger genutzt wird, muss deshalb immer durch eine qualifizierte Person entschieden werden“, schreibt die Arbeiterwohlfahrt.

Selbst dann seien die Risiken aber noch immer hoch, sagt die Bundestagsabgeordnete Sonja Lemke (Die Linke). Diverse Studien und Umfragen hätten gezeigt, dass Menschen KI-Ergebnissen recht blind vertrauten. „Daher besteht die Gefahr, dass Ermessensentscheidungen, die von der KI unterstützt werden, am Ende faktisch allein von der KI getroffen werden – mit allem Bias, rassistischen und sexistischen Vorurteilen, die in ihr stecken“, so Lemke gegenüber netzpolitik.org. „Das ist Politik auf Kosten derjenigen, die existenziell von Sozialleistungen abhängig sind.“

„Commitment“ oder Grundgesetzänderung

Die Kommission drängt auf eine rasche und einheitliche Umsetzung ihrer Empfehlungen. Bund, Länder und Kommunen müssten bundesweit geltende Vorgaben festlegen. Dazu zählen einheitliche Datenformate, Schnittstellen und IT-Dienste.

Dafür brauche es insbesondere ein „Commitment“ der Kommunen, betonte die Arbeitsministerin am Dienstag im ARD-Morgenmagazin. Nicht jede Kommune könne künftig ihre eigene Software behalten, so Bas.

Gelingt eine solche Einigung nicht, spricht sich die Kommission dafür aus, Artikel 91c des Grundgesetzes so anzupassen, dass „durch zustimmungspflichtige Bundesgesetze Standards, Sicherheitsanforderungen und Komponenten verbindlich festgelegt werden können“. Dafür braucht die schwarz-rote Koalition allerdings mindestens eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag – und damit die Unterstützung der Linkspartei oder der AfD.

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Der Bund will bei Volkszählungen die Bürger*innen nicht mehr direkt befragen, sondern Daten aus der Verwaltung zusammenführen. Ein Schritt dahin ist das Registerzensus-Erprobungsgesetz samt Training mit Echtdaten. Eine Gesetzesänderung will den Zugriff nun ausweiten.

Während die Öffentlichkeit mit Covid-19-Varianten und Lockdowns beschäftigt war, rauschte im Mai des Jahres 2021 ein Gesetz durch den Gesetzgebungsprozess, das langfristig eine größere Wirkung haben dürfte, als vielen bewusst ist: das Registerzensus-Erprobungsgesetz (RegZensErpG).

Demnach darf das Statistische Bundesamt (StBA) nicht nur auf personenbezogene Daten aus den Datenbeständen der öffentlichen Verwaltung zugreifen, sondern vielmehr auch Tests für eine neue Art der Volkszählung durchführen.

Zunächst ging es hier vor allem um Daten aus den Melderegistern der kommunalen Verwaltungen. Seit Juli liegt nun ein neuer Referentenentwurf für eine Gesetzesänderung vor, wonach das Bundesamt Daten aus zwei weiteren Bereichen für die Erprobung statistisch auswerten können soll – und zwar aus Bildung und Arbeitsmarkt.

Schon im Jahr 2021 bemängelten Datenschützer*innen bei dem ursprünglichen Gesetz den laxen Umgang mit personenbezogenen Daten. Denn seine Tests darf das StBA entsprechend dem alten Gesetz auch mit Echtdaten durchführen. Laut Expert*innen verschärft sich das Problem, wenn mit dem neuen Entwurf weitere Arten von Daten hinzukommen.

Zensus? Register? Was ist das?

Aber erstmal ganz von vorn: Was ist ein Zensus, was ist ein Register und was will das Statistische Bundesamt testen? Besser bekannt ist der Zensus unter dem Namen „Volkszählung“. Das kann man sich so ähnlich vorstellen wie in der Bibel, in der alle Bewohner*innen gezählt wurden. Zweitausend Jahre später befragen Ämter die Bürger*innen nicht mehr direkt, sondern nutzen im Zuge der Digitalisierung personenbezogene Daten aus der öffentlichen Verwaltung. Die hält diese Daten in sogenannten Registern vor, daher der Ausdruck „Registerzensus“.

Bei den letzten beiden Volkszählungen in den Jahren 2011 und 2022 erhoben die Statistischen Ämter von Bund und Ländern Daten über die Bevölkerung nur noch stichprobenartig über Interviewer*innen, die von Haustür zu Haustür gehen. Weil das relativ lautlos vor sich ging, gab es auch keinen Aufschrei mehr wie bei der westdeutschen Volkszählung in den Achtziger Jahren.

Die zukünftigen Volkszählungen sollen, so die Pläne der Bundesregierung, nur noch mit Daten aus den Registern erfolgen. Da dieses Vorgehen verhältnismäßig neu ist, muss das Statistische Bundesamt entsprechende Verfahren ausprobieren.

Um welche Daten geht es?

Mit dem Erprobungsgesetz darf das Bundesamt, gesetzlich abgesichert, sensible Daten von Bürger*innen verarbeiten. Diese erhält es von den Statistischen Ämtern der Länder. Dazu gehören unter anderem „Vor- und Familienname, Wohnanschrift, Gemeinde, Geschlecht, Kalendermonat und Kalenderjahr der Geburt, Familienstand, Staat der Geburt, Kalenderjahr des Zuzugs nach Deutschland und Staatsangehörigkeiten“.

Das StBA darf die Daten aus verschiedenen Quellen zusammenführen und Verfahren testen, um einen reibungslosen Registerzensus zu üben. Künftig will es Daten aus „den Themenbereichen Bevölkerung, Gebäude und Wohnungen, Haushalte und Familien sowie Arbeitsmarkt und Bildung“ aus den Datenbeständen der Verwaltung entnehmen, „automatisiert zusammenführen sowie aufbereiten“, so das StBA auf seiner Website.

Bürger*innen direkt zu befragen, werde nur noch dann notwendig, wenn die entsprechenden Daten nicht zur Verfügung stehen.

Was erprobt das Statistische Bundesamt und wozu?

Um statistische Daten zu erheben, ohne Bürger*innen direkt befragen zu müssen, darf das Statistische Bundesamt auf die Melderegister zugreifen. Hier arbeiten die Statistischen Ämter der Länder mit dem Bundesamt zusammen. Künftig will das StBA Aussagen zu Einkommen oder Familienverhältnissen wie auch demografische Entwicklungen rein aus Registerdaten ableiten. Dazu will es beispielsweise Daten aus anderen Registern probeweise mit den Meldedaten verbinden.

Eigenen Angaben zufolge startete das Statistische Bundesamt 2024 die erste Erprobungsphase und testet seither Methoden für den Registerzensus. Dazu gehören technische Tests von IT-Fachanwendungen. Das Ziel ist, Methoden zu finden, die dem Qualitätsanspruch der bisherigen Völkszählung entsprechen. Sobald die Änderung des RegZensErpG verabschiedet ist, will das Statistische Bundesamt weitere Methodentests in den Modulen Arbeitsmarkt und Bildung durchführen.

Echte Daten statt Dummys

Zwar waren sich bei der öffentlichen Anhörung zum RegZensErpG im Mai 2021 alle Sachverständigen darin einig, dass Politik und Verwaltung eine gute Datenbasis für ihr Handeln brauchen und dass der Registerzensus von der Idee her gut ist. Zudem folgt das Gesetz inhaltlich Vorgaben der Europäischen Union. Hier greift etwa die EU-Rahmenverordnung über Zensus und Bevölkerungsstatistiken (ESOP).

Doch gingen die Meinungen dazu weit auseinander, was beim Testen entsprechender Verfahren erlaubt sein soll. Das mag auch daran liegen, dass das Gesetz nicht eindeutig festlegt, was in den Bereich der Erprobung fällt, was also das StBA konkret testen darf, erklärt Jurist und Datenschutzexperte Christian Aretz gegenüber netzpolitik.org. Der Begriff „Erprobung“ ist hier sehr weit gefasst.

Aus dem Gesetz scheine hervorzugehen, dass das StBA unter anderem „die reine technische Umsetzbarkeit“ testen will. Das sei höchstproblematisch. Denn das Amt testet mit Echtdaten und „ein Test impliziert immer, dass er auch fehlschlagen kann“, so Aretz. „Sonst müsste ich nicht testen. Dazu echte personenbezogene Daten zu verwenden, erzeugt ein unnötiges Risiko für den Datenschutz“, so Christian Aretz. Läuft ein Test schief, könnten etwa mehr Daten übermittelt werden als erlaubt.

Dabei könne das StBA für Tests leicht eine Testumgebung einrichten, erklärt Kirsten Bock von der Stiftung Datenschutz, die im Jahr 2021 Sachverständige im Bundestag zum Thema war. Das lohne sich nicht nur angesichts aller Tests, die das StBA künftig noch ausführen will. „Vielmehr trägt es dem Datenschutz Rechnung und ist in IT-Umgebungen übliches Vorgehen, da hier andernfalls ein großes Risiko für die IT-Sicherheit die Rechte und Freiheiten der Bürger*innen besteht.“

Schafft der Bund ein quasi-Zentralregister?

Das Thema IT-Sicherheit hat der Gesetzgeber kaum mitbedacht. Denn die echten Daten laufen beim StBA zentral zusammen und sollen sogar mit dem jeweiligen Identifier der einzelnen Bürger*innen verknüpft werden. Der Identifier, auch einheitliches Personenkennzeichen genannt, ist mal wieder die Steuer-ID.

Dabei sei es gar nicht erforderlich, Daten zentral zusammenzuführen, sagt Bock gegenüber netzpolitik.org. Meldedaten aus den kommunalen Registern könnten zwar auf Bundesebene miteinander abgeglichen werden. Sie mit Sozial- und Wirtschaftsdaten zusammenzuführen, könnte aber auch gut ausschließlich auf regionaler Ebene erfolgen. Das ist gerade relevant, wenn Lokalpolitiker*innen entscheiden müssen, ob eine Schule gebaut werden soll oder ob eine Gemeinde noch ein Seniorenheim braucht.

Daten könnte man sogar auf föderaler Ebene erheben und dann erst mit Daten auf Bundesebene zusammenführen, wenn sie bereits anonymisiert sind. Das wären echte statistische Daten, so Bock.

Hingegen baue der Bund hier eine zentrale Infrastruktur auf, mit der das StBA die Zweckbindung unterlaufen und sich ein Bild zu verschiedenen Fragen machen kann. Das sei aus gutem Grund verfassungsmäßig für Deutschland nicht vorgesehen. Denn diese Infrastruktur könne „von einer übelmeinenden Regierung ausgenutzt werden“, erklärt Bock.

Großzügige bis unklare Löschfristen

Die zentrale Zusammenführung personenbezogener Daten im StBA hat aber auch noch ein weiteres Problem: Das Amt darf sie laut mindestens drei Jahre lang vorhalten. Ulrich Kelber, damaliger Bundesdatenschutzbeauftragter, kritisierte im Mai 2021: Das Gesetz legt nicht klar fest, wie lange das StBA die Daten bei sich vorhalten darf und wann es die verarbeiteten Daten löschen muss. Er mahnte im Eilverfahren dringend an, das Gesetz nachzubessern. Die damalige Große Koalition ließ diese Mahnung jedoch verpuffen.

Der Gesetzgeber hatte seinerseits bereits einen vorsichtigen Schutzmechanismus ins Gesetz geschrieben. Denn er unterscheidet zwischen sogenannten Erhebungs- und Hilfsmerkmalen und gibt vor, dass letztere möglichst früh zu löschen sind.

Hilfsmerkmale sind die, „mit deren Hilfe man zwei Datenbanken miteinander verheiraten kann“, erklärt Aretz. Das muss man in etwa so vorstellen: „Damit ich den Datensatz zu Max Mustermann aus der Datenbank A dem Datensatz zu Max Mustermann in der Datenbank B zuordnen kann, brauche ich ein Hilfsmittel, beispielsweise die Personalausweisnummer.“

Sobald die Zuordnung geklappt hat, könne man das Hilfsmittel löschen, spätestens nach drei Jahren. „Man rechnet also damit, dass die Daten in dieser Zeit irgendwo herumliegen“, so Aretz. Das verstoße gegen den datenschutzrechtlichen Grundsatz der Erforderlichkeit. Danach dürfen Daten nur dann verarbeitet werden, wenn dies gegenwärtig erforderlich ist. Sie dürfen also nicht vorgehalten werden für den Fall, dass man sie mal braucht.

Dabei handele es sich faktisch nicht mehr um statistische Daten. „Hier müssen wir von personenbezogenen Daten sprechen“, so Bock. Dass das StBA die Daten zentral bei sich und über einen so langen Zeitraum speichert, mache es zu einem attraktiven Ziel für Angreifer. Im Zweifelsfall bekomme es sogar nicht einmal unbedingt jemand mit, wenn an dieser Stelle Daten abfließen.

„Die informationelle Macht von Staat und Verwaltung“

Daten von Bürger*innen in dieser Art und Weise miteinander zu verknüpfen und zentral zu speichern, verstoße laut Bock außerdem gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. Der besage nämlich auch, dass die Verwaltungsbereiche voneinander getrennte Datenhaltungen haben.

Die Trennung hier aufzuheben, widerspreche dem verfassungsmäßigen Schutz der Bürger*innen vor den übermächtigen Zugriffen einer Verwaltung oder Regierung. Die dürften keine Profile zu einzelnen Bürger*innen anfertigen. Es bedeute Schutz der Demokratie, wenn keine staatliche Stelle übermäßig mächtig wird. „Doch was hier aufgebaut wird, ist eine massive informationelle Macht von Staat und Verwaltung.“

Diese Dynamik nehme zu, wenn der Referentenentwurf durchkommt und das StBA zusätzliche Daten zu den Beschäftigungsverhältnissen und Ausbildungswegen der Bürger*innen verarbeiten kann, so Bock.

Der Referentenentwurf liegt nun den Bundesländern, Verbänden, Organisationen und Institutionen vor. Sie haben die Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme.

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