Benachteiligt die Telekom kleinere Anbieter durch ihre Marktmacht? Darüber wacht die Bundesnetzagentur in ganz Deutschland. In vier Städten will die Behörde aber künftig die Regeln lockern. Wettbewerber der Marktführerin warnen vor Deregulierung „zum völlig falschen Zeitpunkt“.

Wenn es um Breitbandanschlüsse in Deutschland geht, hat die Telekom die Nase vorn. Damit der ehemals staatliche Konzern seine besondere Stellung nicht missbraucht, hat die Bundesnetzagentur ein kritisches Auge auf dessen Geschäfte. Nun will die Aufsichtsbehörde in vier deutschen Städten erstmals nicht mehr so genau hinschauen – weil sie dafür keinen Bedarf mehr sieht.

In München, Köln, Ingolstadt und Wolfsburg soll die Marktführerin Telekom Deutschland künftig nicht mehr strenger Vorab-Regulierung unterliegen. Das hat die Bundesnetzagentur heute bekanntgegeben. Als Grund nannte die Bonner Behörde die vorläufigen Ergebnisse einer Marktanalyse zum Breitband-Massenmarkt. Demnach gebe es in den vier Städten ausreichend Wettbewerb. Entsprechend bestehe „nach unseren vorläufigen Erkenntnissen zukünftig kein Bedarf an Vorab-Regulierung mehr“, sagt Klaus Müller, Präsident der Bundesnetzagentur.

Die Entscheidung der Behörde markiert eine wichtige Wende. Seit den 1990er-Jahren setzt Europa grundsätzlich auf sogenannten Infrastruktur-Wettbewerb. Um die Dominanz der damals zumindest teil-privatisierten Ex-Monopolisten einzuschränken, müssen sich Unternehmen wie die Telekom an scharfe Auflagen halten. Unter anderem müssen sie Konkurrenten den regulierten Zugang zu ihren Netzen erlauben. Diese asymmetrischen Auflagen sollen in den vier deutschen Städten erstmals entfallen.

Dort ist nach Ansicht der Bundesnetzagentur der Marktanteil der Ex-Monopolistin inzwischen zu gering, um die Vorab-Regulierung zu rechtfertigen. Die Gebiete seien „in hohem Maße von Kabel- und Glasfasernetzen abgedeckt, sodass die Verbraucherinnen und Verbraucher meistens zwischen drei verschiedenen Zugangsnetzen wählen können“, erklärt die Behörde.

Anders sei die Situation im Kreis Segeberg in Schleswig-Holstein. Zwar verfüge die Telekom auch dort nur noch über einen relativ niedrigen Marktanteil. Allerdings würden sich die Glasfaser- und Kabelnetze der alternativen Anbieter überwiegend auf kleine Gebiete beschränken. Deshalb könne man dort auf Vorab-Regulierung derzeit nicht verzichten.

Deregulierung „zum völlig falschen Zeitpunkt“

Um das richtige Maß an Regulierung des Telekommunikationssektors ringen die EU und ihre Mitgliedstaaten seit geraumer Zeit. Manche Länder, Österreich beispielsweise, haben in den vergangenen Jahren damit begonnen, entsprechende Regeln punktuell auszusetzen. Auch im derzeit verhandelten Digital Networks Act spielt das Thema eine zentrale Rolle.

Einerseits will die EU-Kommission von Vorab-Regulierung nur dann abrücken, wenn kein Marktversagen feststellbar ist. Andererseits will sie Regulierungsbehörden die Verfügung symmetrischer Auflagen einfacher machen, sofern bestimmte Bedingungen gegeben sind. In solchen Fällen werden alle Marktteilnehmer regulatorisch gleich behandelt.

Die Ansage aus Bonn stößt bei den Wettbewerbern der Telekom auf Kritik. „Die von der Bundesnetzagentur skizzierte teilweise Entlassung der Telekom aus der Regulierung kommt zum völlig falschen Zeitpunkt“, sagt Sven Knapp vom Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO). In einer Phase, in der die Telekom so aggressiv auftrete wie nie zuvor, würde eine Deregulierung die Marktmacht des Ex-Monopolisten weiter stärken, Investitionssicherheit gefährden und den Glasfaserausbau spürbar ausbremsen, warnt Knapp.

Die Liste der Beschwerden des Verbands ist lang, von wirksamem Wettbewerb könne keine Rede sein. Die Telekom verfolgt BREKO zufolge eine „Re-Monopolisierungsstrategie“, um den Markt weiterhin dominieren zu können. Auch die Methodik der Marktanalyse überzeugt den Verband nicht. „Zwei alternative Netze mit jeweils 60 Prozent Abdeckung bedeuten noch keinen funktionierenden Wettbewerb. Dafür bräuchte es belastbare Marktanteile im Endkunden- und vor allem im Vorleistungsmarkt.“

Dammbruch befürchtet

Ins selbe Horn stößt der Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM). „Dass die Bundesnetzagentur mit ihren Eckpunkten nun einen neuen Weg skizziert – weg von einer bundesweit einheitlichen Regulierung hin zu einer stärker regionalisierten Betrachtung –, ist ein weitreichender Paradigmenwechsel“, sagt VATM-Geschäftsführer Frederic Ufer. Dies dürfe nicht zu einem bundesweiten Dammbruch führen, der dem Wettbewerb massiv schaden würde.

Unter Dach und Fach sind die von der Bundesnetzagentur vorgeschlagenen Maßnahmen noch nicht. Das finale Eckpunktepapier will sie erst am 16. März präsentieren und im Anschluss mit Marktteilnehmern diskutieren. Ob und inwieweit die Regulierungsbehörde von ihren vorläufigen Ergebnissen sowie Regulierungsvorschlägen abrücken wird, bleibt vorerst offen.

Ein großflächiger Regulierungsabbau steht aktuell jedenfalls nicht bevor: Abgesehen von den vier Städten gebe es in Deutschland nach wie vor keinen wirksamen Wettbewerb, betont die Regulierungsbehörde. „Diesen Teilmarkt sieht die Bundesnetzagentur weiterhin als regulierungsbedürftig an, sodass das marktbeherrschende Unternehmen verpflichtet bleibt, sein Netz auch für andere Anbieter zu öffnen.“

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Staatliche Stellen haben letztes Jahr fast 27 Millionen Mal abgefragt, wem eine Telefonnummer gehört. Das ist ein neuer Rekordwert. Auch Inhaber von IP-Adressen werden abgefragt, laut Telekom vor allem wegen Urheberrechtsverletzungen.

Wem gehört eine Telefonnummer? Das können 138 staatliche Stellen von 130 Telekommunikations-Unternehmen erfahren, ohne dass die betroffenen Firmen oder Kund:innen davon etwas mitbekommen. Dieses automatisierte Auskunftsverfahren wird von der Bundesnetzagentur betrieben und ist auch als „Behördentelefonbuch“ oder Bestandsdatenauskunft bekannt.

Die Bundesnetzagentur veröffentlicht darüber jährliche Statistiken, neben einem Absatz im aktuellen Jahresbericht auch auf der Webseite:

Mit bis zu 188.627 Ersuchen pro Tag zu Namen oder Rufnummern wurden im Jahr 2024 insgesamt ca. 26,9 Mio. Ersuchen durch die Systeme der Bundesnetzagentur beantwortet.

Wir haben die Zahlen wie jedes Jahr aufbereitet und visualisiert.

26 Millionen Abfragen: Wem gehört diese Telefonnummer?

Deutsche Behörden haben im letzten Jahr 26,55 Millionen Mal gefragt, wer eine Telefonnummer registriert hat. Staatliche Stellen wie Polizei, Geheimdienste und Zoll haben also im Schnitt fast jede Sekunde einen Datensatz mit Name, Anschrift und weiteren Bestandsdaten erhalten. Das ist ein neuer Rekord.

Diese nummernbasierten Ersuchen haben sich innerhalb von sieben Jahren mehr als verdoppelt.

Welche Telefonnummern gehören dieser Person?

Die Auskunft geht auch anders herum: Welche Telefonnummern gehören einer Person? Diese personenbasierten Ersuchen wurden 280.570 Mal gestellt, etwa alle zwei Minuten eine. Diese Abfragen nahmen wieder leicht zu:

Registrierungspflicht für SIM-Karten

In vielen Staaten der Welt kann man Internet per WLAN und Mobilfunk auch ohne Identifizierung nutzen, darunter USA und Kanada, Großbritannien und Niederlande. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik hat jahrelang die „Verwendung von Prepaid-Karten zur Anonymisierung“ empfohlen.

Seit einem Anti-Terror-Gesetz von 2016 müssen Prepaid-SIM-Karten in Deutschland mit einem amtlichen Ausweisdokument registriert werden. Das sind genau die Daten, die jede Sekunde abgefragt werden. Damals sagte uns das CDU-geführte Innenministerium, dass es „keine allgemeine Pflicht zur nachträglichen Überprüfung bereits erhobener Bestandsdaten“ gibt.

Bundesnetzagentur kontrolliert Daten

Diese Zusage gilt jetzt nicht mehr. Sicherheitsbehörden beklagen, dass manche Daten eine „mangelhafte Datenqualität“ haben, also Anschlüsse auf ein Pseudonym registriert sind. Deshalb hat die Bundesnetzagentur Auslegungshinweise zum Gesetz „erweitert und fortentwickelt“. Auf einem „Compliance Gipfel“ diskutieren Branchenvertreter und berechtigte Stellen „Lösungsansätze zur Verbesserung der Datenqualität“.

Dieses Jahr will die Bundesnetzagentur die „Vorgaben für Identifizierungsverfahren im Prepaid-Mobilfunksektor“ überarbeiten. Das passiert mit der „Novellierung des Telekommunikationsgesetzes im Rahmen des TK-Netzausbau-Beschleunigungs-Gesetzes“. Danach will die Bundesnetzagentur die Kundendatenauskunftsverordnung und die Technische Richtlinie für das Auskunftsverfahren überarbeiten.

Keine Transparenz zu IP-Adressen

Seit 2013 können Behörden neben Telefonnummern auch Internetdaten wie IP-Adressen und E-Mail-Postfächer als Bestandsdaten abfragen. Damit erfahren sie, wem eine IP-Adresse zugewiesen ist oder welche IP-Adressen eine Zielperson nutzt – ebenfalls ohne Richterbeschluss.

Zu diesen Abfragen gibt es leider keine Statistiken, weil die Behörden direkt bei den Internet-Zugangs-Anbietern anfragen. Die Bundesnetzagentur könnte diese Statistiken erheben und veröffentlichen. Doch dazu fehlt der politische Wille – aller Bundesregierungen.

Die Deutsche Telekom veröffentlicht freiwillig einige Zahlen in ihrem Transparenzbericht. Demnach haben Behörden in 53.978 Fällen Bestandsdaten durch manuelle Abfragen erhalten. Dazu kommen 289.893 Abfragen zu Inhabern von IP-Adressen bei mutmaßlichen Urheberrechtsverletzungen im Internet.

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Bescheidene 10 MBit/s im Download und 1,3 MBit/s im Upload, bei einer maximalen Latenz von 150 Millisekunden: Das hatte die Bundesnetzagentur als Mindestvorgabe für eine Internet-Grundversorgung Ende Dezember zur Diskussion gestellt. Das entspricht etwa Geschwindigkeiten von ADSL-Anschlüssen, die vor 20 Jahren im Massenmarkt angekommen waren.

Der Aufschlag sei „wenig ambitioniert“, sagt die Bundestagsabgeordnete Tabea Rößner. Schon lange setzt sich die Grüne für eine flächendeckende Internetversorgung und einen starken Universaldienst ein. Als Teil der Regierungskoalition und frisch bestellte Vorsitzende des Digitalauschusses im Bundestag hat ihr Wort nun neues Gewicht: Ohne den Segen des Ausschusses kann die Regelung nicht in Kraft treten.

Lang umkämpfte Regelung

Das Recht auf „schnelles“ Internet hatte die Vorgängerregierung im Rahmen der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) auf den Weg gebracht, gelten soll es ab dem Sommer. Für Nutzer:innen entsteht der Anspruch, nachdem die BNetzA die Unterversorgung eines bestimmten Gebiets festgestellt und ein Unternehmen zum Ausbau verpflichtet hat.

Im Gesetz sind nur grobe Leitplanken festgelegt, was als Unterversorgung gilt, Details soll die BNetzA festlegen. Schon das sorgte für heftiges Gerangel zwischen Ministerien, Wirtschaft und Verbraucherschützer:innen. Letztlich hat es die von „mindestens 80 Prozent der Verbraucher im Bundesgebiet genutzte Mindestbandbreite, Uploadrate und Latenz“ als Mindestanforderung ins Gesetz geschafft, einige Schlupflöcher lassen eine weitere Absenkung zu. Die Opposition, darunter auch Rößner, sprach von einer „Mogelpackung“ und von einem „Recht auf lahmes Internet“.

Doch damit die erfahrungsgemäß oft wirtschaftsfreundliche BNetzA nicht das letzte Wort hat, verhandelte der Bundestag noch weitere Klauseln in das fertige Gesetz: Zum einen bedarf die Rechtsverordnung der Zustimmung des Digitalausschusses, Mitspracherecht haben auch der Bundesrat sowie das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV). Zum anderen verweist die Gesetzesbegründung ausdrücklich auf ein „30-Mbit-Produkt“, mit dem essenzielle Dienste wie Videoanrufe oder VPN-Verbindungen aus dem Home Office möglich sein sollten. Im Regierungsentwurf war noch die Rede von nur 10 MBit/s als Orientierungshilfe.


Die vom Bundestag vorgegebene Richtschnur wischt der Vorschlag der BNetzA nun mit einer abenteuerlichen Begründung vom Tisch: Die Formulierung „30-Mbit-Produkt“ sei nicht mit der konkreten Geschwindigkeit von Internetanschlüssen gleichzusetzen, vielmehr handle es sich um „Bis-zu“-Angaben aus den Werbebroschüren der Anbieter. Regelmäßig durchgeführte Untersuchungen zeigen jedoch, dass viele Kund:innen nicht die Internetgeschwindigkeit erreichen, die ihnen die Zugangsanbieter verkaufen.

Angaben der Industrie

„Fairerweise muss man eingestehen, dass der Universaldienst sich ja nach der von der Mehrheit, beziehungsweise 80 Prozent genutzten Bandbreite errechnet“, sagt Tabea Rößner. Allerdings sei hier schon fraglich, welche Daten für den Konsultationsbericht herangezogen wurden.

So habe die BNetzA für ihre Berechnungen die Diensteanbieter befragt, „obwohl wir seit vielen Jahren wissen, dass hier große Diskrepanzen zwischen Angaben der Unternehmen und tatsächlich zur Verfügung gestellten Bandbreiten bestehen“, sagt Rößner. Dabei müsste die Behörde doch längst auf Grundlage eigener Messverfahren einen Überblick über die verfügbaren und genutzten Bandbreiten haben.

Ende Januar endete die erste Phase der Konsultation. In seiner Stellungnahme zum BNetzA-Vorschlag machte schon der Bundesverband der Verbraucherzentralen (Vzbv) auf das fragwürdige Datenmaterial aufmerksam. „Anbieter können die minimalen Bandbreiten selbst festlegen. Es wundert daher nicht, dass die genutzte Mindestbandbreite entsprechend gering ausfällt“, sagt Susanne Blohm, Referentin im Team Digitales und Medien.

Zudem hätte die BNetzA nicht einkalkuliert, dass üblicherweise mehrere Personen in einem Haushalt leben und häufig gleichzeitig das Internet nutzen. Die Verbraucherschützer:innen fordern, die Mindestbandbreite im Download zunächst auf 30 Mbit/s festzulegen. Detail am Rande: Der langjährige Vzbv-Chef Klaus Müller soll Nachfolger des scheidenden BNetzA-Präsidenten Jochen Homann werden.

Schneller Ausbau erwünscht

Auf Unmut stößt der Diskussionsvorschlag der BNetzA auch bei den anderen Koalitionspartnern. Zunächst müsse man die im Anhörungsverfahren vorgelegten Stellungnahmen auswerten, sagt Jens Zimmermann, digitalpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion. „Ich hoffe sehr und gehe auch davon aus, dass die Mindestversorgung am Ende flächendeckend höher ausfallen wird und ausfallen muss“, sagt der SPD-Politiker.

Wichtig sei zudem, so Zimmermann, dass mit jedem weiteren Ausbauschritt die Universaldienstverpflichtung mitwachsen werde – das Gesetz sieht eine regelmäßige Überprüfung und etwaige Anpassung vor. Der eigenwirtschaftliche und öffentlich geförderte Gigabitausbau müsse daher „massiv beschleunigt und intensiviert“ werden, um flächendeckend ein wirkliches Recht auf ein schnelles Netz erreichen zu können. „Dies kann der Universaldienst, der lediglich eine Mindestversorgung gesetzlich garantiert, nicht leisten“, sagt Zimmermann.

Auch Maximilian Funke-Kaiser, digitalpolitischer Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion, betont den Vorrang des eigenwirtschaftlichen Ausbaus. Der Universaldienst zur Gewährleistung von Mindestanforderungen müsse die „absolute Ausnahme bleiben“ und soll nur eine Grundversorgung mit Telekommunikationsdiensten sicherstellen.

Dennoch sei es nicht nur im Sinne des Ausschusses, sondern auch der Bundesregierung, so schnell wie möglich flächendeckendes Internet zu verwirklichen. Sämtliche weißen Flecken gehören erschlossen, „notfalls mit weiterführenden Technologien wie beispielsweise dem Satelliteninternet“. In jedem Fall werde die Konkretisierung der endgültigen Vorgaben „auf Grundlage des Konsultationsdokuments in enger Abstimmung mit den Koalitionspartnern erfolgen“, sagt Funke-Kaiser.

Öffentliche Debatte steht bevor

Die nun in der Opposition sitzende CDU gibt sich eher zurückhaltend. In der letzten Legislaturperiode habe sich die Union „immer für eine stabile und in der Praxis funktionierende, aber nicht überzogene Ausgestaltung des Rechtsanspruchs eingesetzt“, sagt der digitalpolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion, Reinhard Brandl. Eines der Kernanliegen der Unionsfraktion während der TKG-Novelle sei es aber gewesen, dass es vor der Fachentscheidung der Behörde eine intensive Diskussion im Fachausschuss des Deutschen Bundestages dazu gibt.

Auf die öffentliche Diskussion und somit „größere Wahrnehmung des Themas“ freut sich auch die Grüne Rößner. Als Ziel stehe aber fest: „So selbstverständlich, wie der Strom oder die Post in jedes Haus geliefert werden, egal wo jemand wohnt, so selbstverständlich muss auch ein leistungsfähiger Breitbandanschluss sein“, sagt Rößner. „Und dieser Anspruch muss auch durchgesetzt werden können.“

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