Europaparlament und Regierungen verschärfen die Abschieberegeln. Auch Abschiebezentren in Drittstaaten und Razzien nach dem Vorbild der US-Abschiebe-Miliz ICE werden möglich. Ob die neuen Regelungen tatsächlich mehr und schnellere Abschiebungen erreichen werden, bleibt indes fraglich.

Vertreter*innen des Europaparlaments und der EU-Länder haben sich am Montagabend auf eine neue Rückführungsverordnung geeinigt. Das Ziel: mehr und effizientere Abschiebungen von Drittstaatsangehörigen ohne regulären Aufenthalt.

Einen ersten Entwurf für das Gesetz, das auch als „Abschiebeverordnung“ bekannt ist, hat die EU-Kommission bereits im vergangenen Jahr vorgestellt. Sie soll die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) ergänzen, die in der gesamten EU am 12. Juni wirksam wird.

Trotz massiver Kritik von Jurist*innen und Menschenrechtsorganisationen halten die EU-Institutionen dabei an ihrem harten Kurs fest. So sollen Menschen künftig in Abschiebezentren außerhalb des EU-Territoriums gebracht werden können, auch ohne eine vorherige Verbindung zu dem Land. Menschen ohne Papiere sollen außerdem länger inhaftiert, mit langen Einreiseverboten belegt und für fehlende Kooperation bestraft werden können. Auch sollen ihre Wohnungen leichter durchsucht werden können, sie sollen verstärkt digital überwacht und ihre Datenträger durchleuchtet und beschlagnahmt werden.

EU-Innen- und Migrationskommissar Magnus Brunner bezeichnete die Einigung als „einen wichtigen Schritt in der europäischen Migrationswende“. Sarah Chander von der Initiative „We Keep Us Safe“ sprach gegenüber netzpolitik.org hingegen von einem Gesetzestext, der es „rechtsextremistischen Fraktionen ermöglicht, ein von Überwachung geprägtes Abschieberegime ihrer Träume zu errichten“.

Abschiebezentren und verlängerte Abschiebehaft

Mit der Verordnung hat die EU den Weg für sogenannte „return hubs“ geebnet, in die Menschen abgeschoben werden sollen, deren Abschiebung bisher scheitert. Das kann an einer Vielzahl von Gründen liegen, beispielsweise wenn Menschen keinen Pass haben, das Herkunftsland die Wiedereinreise verweigert oder keine diplomatischen Beziehungen bestehen.

Solche Abschiebezentren sollen zum einen als Transitzentren dienen, um die „Weiterreise in das Herkunftsland oder ein anderes Drittland zu erleichtern“. Gleichzeitig schließt der Rat nicht aus, dass Abschiebezentren das endgültige Ziel darstellen könnten – also auf unbestimmte Zeit. Während unbegleitete Minderjährige von der Abschiebung in solche Zentren verschont bleiben, können Familien mit Kindern dort festgehalten werden. Das gilt als menschenrechtlich sehr umstritten.

Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) hat angekündigt, gemeinsam mit anderen EU-Staaten – darunter Österreich, Dänemark und Griechenland – bis Ende des Jahres Deals zur Errichtung solcher Zentren mit Drittstaaten aushandeln zu wollen. Bis auf Uganda, das eine solche Vereinbarung mit den Niederlanden getroffen hat, gibt es bisher keine konkreten Beschlüsse. Im Gespräch sind Länder wie Ruanda, Libyen, Mauretanien, Usbekistan und Äthiopien.

Zusätzlich gibt die Verordnung grünes Licht, unbegleitete Kinder sowie Familien mit Kindern innerhalb der EU in Abschiebehaft zu nehmen. So hat Polen beispielsweise die Inhaftierung von unbegleiteten Kindern ab 15 Jahren bereits seit Anfang des Jahres durch nationales Recht erlaubt. Mit der Verordnung wird zudem die Dauer der Abschiebehaft auf 24 Monate ausgeweitet und kann um weitere sechs Monate verlängert werden, wenn sich die Zusammenarbeit mit dem betreffenden Drittland verbessert oder die Behörden der Ansicht sind, dass Fluchtgefahr besteht.

ICE-ähnliche Hausdurchsuchungen und elektronische Überwachung

Andere geplante Maßnahmen sind unter zivilgesellschaftlichen Organisationen nicht weniger umstritten. So übte Sarah Chander von der Initiative „We Keep Us Safe“ harte Kritik an den Plänen. Asyl und Legalisierung würden damit zu Tabus, Hausdurchsuchungen, invasive Datenerhebung und ‑weitergabe würden zur Norm. „Anstatt in Fürsorge und Schutz zu investieren, werden öffentliche Mittel dazu verwendet, internationale und EU-Rechtsstandards vollständig auszuhöhlen.“

Dazu gehört beispielsweise das Grundrecht auf die Unverletzlichkeit der Wohnung. So stattet die Verordnung die Mitgliedstaaten mit weitreichenden Befugnissen aus, private Wohnungen von Drittstaatsangehörigen ohne gültigen Aufenthalt und andere „relevanten Räumlichkeiten“ zu durchsuchen. Diese Regelung könne Menschenjagden auf Migrant*innen nach Vorbild der USA nach sich ziehen sowie ganze Communitys rassistischer Diskriminierung aussetzen, warnten zuletzt UN-Menschenrechtsexpert*innen sowie mehr als 100 zivilgesellschaftliche Organisationen.

„Auf der anderen Seite des Atlantiks sehen wir die Gewalt und Angst, die durch die brutale Einwanderungskontrolle der ICE verursacht wird“, sagte Silvia Carta von der Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM), eine der rund 100 kritischen Organisationen. „Europa sollte aus den Schäden dieses Modells lernen, anstatt eine eigene Version aufzubauen“, so Carta weiter.

Behörden dürfen laut den Plänen außerdem Handys, Computer sowie andere elektronische Geräte von Menschen ohne Papiere durchsuchen und beschlagnahmen – eine Praxis, die in einzelnen deutschen Bundesländern bereits verbreitet ist, wie Recherchen von netzpolitik.org gezeigt haben.

Weitere Zwangsmaßnahmen sehen vor, dass Menschen in Abschiebeverfahren sich nur an einem bestimmten Ort aufhalten, Ausgangssperren unterziehen oder regelmäßigen Meldepflichten nachkommen müssen. Als sogenannte Alternativen zur Inhaftierung können außerdem das Hinterlegen einer Geldsumme oder elektronische Überwachung auferlegt werden. Bei der letzteren handelt es sich laut Fachleuten nur vermeintlich um eine Alternative. Denn diese kommt aufgrund ihrer tief in die Privatsphäre eingreifenden Wirkung de facto einer Haft gleich und kann außerdem zusätzlich zur ausgedehnten Abschiebehaft verhängt werden. Denkbar sind dafür etwa eine elektronische Fußfessel oder GPS-Ortung.

Neue Europäische Rückkehrentscheidung vorerst ohne Wirkung

Das Kernstück der Verordnung ist die „Europäischen Rückkehrentscheidung“ (ERO). Diese enthält ein standardisiertes digitales Datenblatt mit Informationen zur Abschiebeentscheidung. Alle Mitgliedstaaten sollen dieses Datenblatt über das Schengener Informationssystem abrufen können.

Die gegenseitige Anerkennung von Abschiebeentscheidungen bleibt aber vorerst freiwillig: Ein EU-Land kann die erlassene Entscheidung eines anderen EU-Landes anerkennen und vollstrecken, muss es aber nicht. In diesem Aspekt waren sich das Parlament und die Mitgliedstaaten im Vorfeld uneinig. Während das Parlament auf eine verpflichtende Anerkennung ab 2027 pochte, war dieser Punkt unter den Mitgliedstaaten umstritten.

Laut der Pressemitteilung des Parlaments wird die EU-Kommission die gegenseitige Anerkennung innerhalb von zwei Jahren prüfen und dann gegebenenfalls die verpflichtende Anerkennung vorschlagen, laut den Mitgliedstaaten soll dies nach drei Jahren passieren. Der finale geeinigte Gesetzestext liegt noch nicht vor.

Mit ERO werden personenbezogene Daten von Menschen in Abschiebeverfahren für Tausende Polizeibeamt*innen in der gesamten EU zugänglich, warnen Menschenrechtsorganisationen. Das Schengener Informationssystem II, das größte Migration- und Polizeidaten-Austauschsystem der EU, sei für wiederholten Datenmissbrauch und die systematische Verweigerung der Datenschutzrechte bekannt. Es gibt dokumentierte Fälle, in denen Polizei- und Einwanderungsbehörden sich nicht an Vorschriften gehalten haben. Die Verordnung baut direkt auf dieser Architektur auf und verstärkt ihre Eingriffsintensität.

Menschen ohne Papiere „wie Straftäter behandelt“

Scharfe Kritik gab es auch von Abgeordneten im EU-Parlament. Mélissa Camara, Schattenberichterstatterin der Grünen für die Rückführungsverordnung, bezeichnete die erzielte Einigung als „beschämend“. Den Standpunkt des Parlaments hatte die konservative EVP-Fraktion unter der Führung des deutschen CSU-Politikers Manfred Weber mit rechtsaußen Parteien wie der AfD im März verhandelt und verabschiedet. „Dieser Text verankert fremdenfeindliche Ideen und Rhetorik auf Kosten der Grundrechte von Migranten, deren einziger Fehler darin bestand, mit dem falschen Pass geboren zu sein“, so Camara. „Grundrechte stehen an der Spitze der Normenhierarchie und dürfen nicht einfach mit Füßen getreten werden.“

Auch die innenpolitische Sprecherin der europäischen Sozialdemokrat*innen Birgit Sippel äußerte sich kritisch zur Verordnung. „Parlament und Mitgliedstaaten haben im Hau-Ruck-Verfahren eine Einigung gefunden und damit trotz sinkender Ankunftszahlen der Panikmache der Rechten in Europa nachgegeben“, sagte sie. „Alle Betroffenen werden de facto wie Straftäterinnen und Straftäter behandelt.“

Die neuen Abschieberegeln müssen vom EU-Parlament und den EU-Staaten noch formal abgesegnet werden. Die Verordnung tritt in Kraft, sobald sie im Amtsblatt der EU veröffentlicht wurde. Einige Bestimmungen, darunter solche zu den Abschiebezentren, gelten dann sofort. Andere Regelungen werden nach einer Übergangszeit von zwölf Monaten angewandt.

Ob die Verordnung tatsächlich zu höheren Abschiebezahlen führen wird, bleibt indes fraglich. Mehr als 250 Organisationen gehen davon aus, dass sie den gegenteiligen Effekt haben wird: Da Abschiebung zur Standardoption für Menschen ohne legalen Aufenthalt wird, werde die Verordnung die Zahl der ausreisepflichtigen Menschen eher künstlich in die Höhe treiben. Auch die von der Politik häufig bemühte Erzählung einer Vollzugslücke – etwa dass es einen massiven Rückstand an Abschiebungen gebe und nur jede fünfte Person, gegen die eine Ausreiseanordnung ergangen ist, tatsächlich abgeschoben werde – basiert auf falschen Zahlenspielen und statistischen Verzerrungen, kritisieren Wissenschaftler*innen.

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Fast die Hälfte der Asylverfahren werden mittlerweile mit Hilfe einer Blockchain verwaltet, zumindest von Registrierung bis Anhörung. Immer mehr Bundesländer nutzen das Assistenzsystem des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, die Behörde wird zunehmend zum Software-Anbieter.

Seit 2018 arbeitet das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge an einem Blockchain-System, das mittlerweile den blumigen Namen FLORA trägt. FLORA, das steht für „Föderale Blockchain Infrastruktur Asyl“. Ziel des Assistenzsystems ist vor allem, verschiedene beteiligte Behörden bei „Registrierung, Aktenanlage und Anhörung“ zu unterstützen. Über das System sollen sie den Status von Asylverfahren abrufen können – zumindest in der Zeit zwischen der Registrierung etwa bei einer Ausländerbehörde und der Anhörung durch das BAMF.

2021 startete der Pilotbetrieb für FLORA, ab 2022 wurde das System produktiv genutzt – zuerst in Sachsen und Brandenburg. Mittlerweile kommt das Blockchain-Projekt zusätzlich in Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Thüringen zum Einsatz. „Derzeit werden ca. 47 Prozent der bundesweit bearbeiteten Asylverfahren mit Unterstützung durch FLORA durchgeführt“, so eine Sprecherin des BAMF gegenüber netzpolitik.org. Bayern, Nordrhein-Westfalen, Berlin und Sachsen-Anhalt sollen folgen, bis Ende 2027 soll die Anbindung der interessierten Länder abgeschlossen sein.

Ausbau der Funktionen liegt auf Eis

Eigentlich sollte die Blockchain-Lösung auf Basis des Open-Source-Frameworks Hyperledger Fabric nicht nur räumlich, sondern auch funktional noch weiter ausgebaut werden: beispielsweise auf die Verteilung von Geflüchteten auf Landkreise und Kommunen oder EU-weit bei der Koordination, welcher Mitgliedstaat für ein Asylverfahren zuständig ist. Doch diese Pläne, so das BAMF, liegen vorerst auf Eis. Oder wie die Behörde es ausdrückt: wurden „zurückgestellt“.

Grund dafür sei, dass die Priorität auf einem bundesweiten Roll-out des Systems liege. „Maßgeblich für diese Entscheidung“, so das BAMF, „waren die umfangreichen Haushaltskürzungen zu Beginn des Jahres 2024“. Damals fehlten im Kernhaushalt rund 17 Milliarden Euro, die von der damaligen Ampel-Regierung an verschiedenen Stellen gekürzt wurden. Dem fiel auch die funktionale Ausweitung des Blockchain-Projekts zum Opfer.

FLORA indes hat sein ganz zu Beginn geplantes Budget schon seit langem gesprengt. 2019, nach der Machbarkeitsstudie, waren für das Projekt „Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain“ noch insgesamt 4,53 Millionen Euro veranschlagt gewesen. Mittlerweile liegen die Gesamtkosten für Entwicklung und Betrieb von FLORA bis Ende 2025 bei 25.710.867,50 Euro, das ist mehr als das Fünffache. Die ursprünglich geplanten Beträge waren schon 2020 erreicht, noch bevor es einen ersten Pilotbetrieb gab.

Der Aufwand, eine datenschutzkonforme, Blockchain-basierte Lösung für die Koordinierung von Prozessen zu konzipieren, die jede Menge personenbezogener Daten involvieren, war hoch. Juristen und Informatiker suchten nach Wegen, das zu realisieren. Sie erstellten Machbarkeitsstudien und Gutachten und am Ende lautete das Fazit – vereinfacht gesagt: Das ist eine Menge Aufwand, aber möglich. Dass es geht, hat das BAMF mittlerweile gezeigt. Dass das Projekt entsprechend teuer geworden ist, auch.

Die Bundesländer als „Kunden“

Die Kosten würden sich, so das BAMF, aus dem Roll-out und der Anbindung von Bundesländern ergeben. Außerdem habe es 2024 eine Neuentwicklung der FLORA-Cloudversion gegeben. In einem wissenschaftlichen Bericht von Forschenden der Universitäten von Luxembourg und Arkansas klingt an, was wohl den größeren Aufwand verursacht hat: Das BAMF hatte zu Beginn auf dezentrales Hosting von FLORA gesetzt und mehr Verantwortung bei den Bundesländern gesehen. Die Forschenden schreiben: „Diese Bemühungen gerieten jedoch ins Stocken, als die Bundesländer eine schnelle Einführung des FLORA-Systems forderten. Daraufhin beschloss das FLORA-Team, seinen (De-)Zentralisierungskompromiss weiter zu formalisieren.“

Die Länder wollten also offenbar nicht alles selbst machen, sondern am liebsten eine fertige Lösung nach ihren Anforderungen nutzen, schlüsselfertig und ohne Zusatzaufwand. Das BAMF übernahm so immer mehr Verantwortung für die FLORA-Infrastruktur, die Bundesländer wurden immer mehr zu „Kunden“ des Bundesamts – die Anpassungen bestellten, um ihre eigenen Prozesse abzubilden.

Zahlen müssen die Bundesländer dafür praktischerweise nicht. Das BAMF schreibt: „Hier entstehen für die Bundesländer keine eigenen Kosten, da das BAMF die Anwendung an die Anforderungen des einzelnen Bundeslands anpasst und die benötigte Infrastruktur zur Nutzung bereitstellt.“

Weitere Kosten, so die Sprecherin des BAMF, sind angefallen, weil die Reform des europäischen Asylsystems (GEAS) Änderungen im System erforderlich macht. Derartige Anpassungen werden in diesem Jahr weiterhin erforderlich sein, denn die nationale Umsetzung von GEAS in Deutschland ist längst nicht abgeschlossen. Obwohl die EU-Regeln ab Juni 2026 in allen EU-Staaten anwendbar sein sollen, hat Deutschland bisher seine Anpassungsgesetze nicht verabschiedet, sie liegen weiterhin zur Beratung im Bundestag.

Und bevor die genauen nationalen Regeln nicht klar sind, lassen sich die IT-Systeme nicht so einfach aktualisieren. Die Zeit wird knapp, es bleiben nur noch vier Monate. Die Bundesregierung sieht „eine erhebliche Herausforderung“ darin, die GEAS-Regelungen rechtzeitig umzusetzen, schrieb sie im Januar – was längst nicht nur FLORA betrifft, sondern eine Vielzahl von IT-Systemen von BAMF und anderen Behörden.

Interesse eingeschlafen

Das BAMF will unterdessen FLORA „zur Unterstützung des Fristenmanagements“ weiterentwickeln. Durch GEAS würden sich Bearbeitungsfristen für das BAMF „zum Teil deutlich verkürzen“. Wie lange die Fristen etwa zur Entscheidung von Asylanträgen letztlich in Deutschland sein werden, ist noch nicht festgelegt. Die EU-Regeln geben den Mitgliedstaaten einen Spielraum, die Details müssen in einem nationalen Gesetz definiert werden.

Auf europäischer Ebene, so wirkt es, ist das Interesse an der Asyl-Blockchain mittlerweile eingeschlafen. „Die Kontaktaufnahme mit anderen EU-Staaten wurde im Zuge der Neuausrichtung des Projekts zu Beginn 2024 zurückpriorisiert“, so das BAMF. Aktuell seien keine weiteren Aktivitäten bekannt oder Gespräche geplant“. Ein gemeinsames Projekt mit Frankreich, eine Blockchain-basierte Lösung für die Zuständigkeitsbestimmung von EU-Ländern im bisherigen Dublin-Verfahren zu nutzen, wurde eingestellt, „da das EU-Partnerland das Projekt nicht weiterbetrieben hat“.

Während der allgemeine Blockchain-Hype also deutlich abgeflacht ist, arbeitet das BAMF unbeirrt weiter an der Technologie. Und wird, wie es aussieht, auch in den nächsten Jahren jede Menge Support für die involvierten Bundesländer-Kunden leisten müssen.

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