Bevor das Recht auf einen zeitgemäßen Internetanschluss greift, springt wohl zunehmend der Satellitenanbieter Starlink ein. Doch wie oft das tatsächlich vorkommt, kann die Bundesregierung nicht beantworten.

In Deutschland soll niemand ohne Internetversorgung dastehen. Seit einigen Jahren stellt das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten eigentlich sicher, dass niemand den Anschluss verpasst. Doch wie viele Menschen beziehungsweise Haushalte potenziell nur eingeschränkten Zugang zum Internet haben, kann die Bundesregierung nicht genau sagen.

Wenn es um den Anschluss über Kabelleitungen geht, würden rund 4,4 Prozent aller Haushalte als potenziell unterversorgt gelten. Das wäre eine ganz schöne Menge: Es geht um rund 1,8 Millionen Anschlüsse an rund 1,4 Millionen Adressen, wie aus einer Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Thomas Jarzombek (CDU) auf eine schriftliche Frage der grünen Bundestagsabgeordneten Rebecca Lenhard hervorgeht.

Indes spielt es beim Recht auf Internet keine Rolle, ob der Zugang über eine Kabelleitung oder drahtlos angeboten wird. Wenn sich eine Mobilfunk- oder Satellitenverbindung herstellen lässt, welche die Mindestanforderungen erfüllt und leistbar ist, dann gelten solche Haushalte als versorgt. Derzeit sind Schwellenwerte von 15 Mbit/s im Download und 5 Mbit/s im Upload bei einer Latenz von maximal 150 Millisekunden festgeschrieben.

Wie viele Haushalte letztlich von diesen Kriterien abgedeckt werden, erfasst die Bundesregierung jedoch nicht im Detail. „Da die konkrete Versorgung am Standort stark von verschiedenen Faktoren abhängt und dadurch volatil ist, kann nur im Einzelfall die Eignung einer funkbasierten Lösung bewertet werden“, heißt es im Antwortschreiben. Allerdings zeige die Praxis, dass funkbasierte Technologien die „Anzahl potenziell unterversorgter Adressen stark senken“.

Wenige Anträge, noch weniger Bewilligungen

Wie jüngst eine Recherche von netzpolitik.org zeigte, bleibt das seit dem Jahr 2021 gesetzlich verankerte Recht weitgehend ein Papiertiger. Trotz des hohen Bedarfs werden nur verhältnismäßig wenige Anträge gestellt. Im Vorjahr waren es laut Bundesnetzagentur insgesamt rund 1.650 Eingaben, die das Recht einzufordern versuchten. Geschätzte 95 Prozent davon wurden mit einem Verweis auf „alternative Versorgungsmöglichkeiten“ schnell erledigt, so die Bonner Behörde.

Auf die restlichen Fälle wartet eine langwierige Prozedur, die oft genug mit einem Hinweis auf den Satellitenbetreiber Starlink endet. Der zum Firmenimperium des US-Milliardärs Elon Musk gehörende Anbieter deckt inzwischen praktisch das gesamte Bundesgebiet ab. Wenn ein Ortstermin ergibt, dass sich eine halbwegs funktionsfähige Verbindung zu den Satelliten herstellen lässt, dann ist die Sache erledigt.

„Das Recht auf Versorgung mit Telekommunikationsdiensten war bei seiner Einführung gut und wichtig gedacht“, sagt die Autorin der schriftlichen Frage zu netzpolitik.org. Doch kaum jemand scheine es noch zu nutzen, was wohl am Verfahren selbst liege: „Es ist zu kompliziert, zu langwierig und für viele schlicht nicht zumutbar“, so die Abgeordnete Lenhard. Im Weg stünden undurchsichtige Formulare, aufwendige Nachweispflichten und Klagen der Telekommunikationsunternehmen, die eine Lösung für Betroffene jahrelang hinauszögerten.

Neues Test-Tool soll Hürden senken

Derweil bemüht sich die Bundesnetzagentur darum, zumindest einige Barrieren abzubauen. Seit Kurzem steht etwa eine Web-Anwendung bereit, mit der Betroffene relativ einfach herausfinden können, ob an ihrer Adresse die Mindestversorgung potenziell verfügbar wäre. Noch handelt es sich um eine Test-Version, die allerdings laufend verbessert werden soll, unter anderem durch eine erweiterte Datengrundlage.

Diese zusätzlichen Daten dürften sich in erster Linie auf Mobilfunk beziehen, wie sich aus dem Schreiben von Staatssekretär Jarzombek herauslesen lässt. „Eine angepasste Datenerhebung der Versorgungsdaten des Mobilfunks soll die Datenlage hier zukünftig verbessern“, verspricht der langjährige Digitalpolitiker.

Auf Anbieter wie Starlink lässt sich das nicht notwendigerweise übertragen. „Versorgungsdaten der Satellitenanbieter liegen der Bundesnetzagentur derzeit nicht vor, wobei abstrakte Aussagen von Satellitenanbietern aus Sicht der Bundesnetzagentur nicht geeignet sind, die Versorgung vor Ort zu bewerten“, bremst der Staatssekretär.

Ortstermine bleiben Pflicht

Dies liege daran, dass hierfür die lokalen Voraussetzungen erfüllt sein müssen. „Dazu gehören insbesondere ein freier Blick zum Himmel sowie das Fehlen von Signalverschattungen durch Gebäude oder andere Hindernisse“, heißt es. Diese Aspekte müssten vor Ort im Einzelfall geprüft werden, um eine realistische Einschätzung der tatsächlichen Versorgung zu ermöglichen. „Eine Aussage dahingehend, wie viel Prozent der versorgten Adressen über Satelliteninternet angeschlossen sind, lässt sich anhand der vorhandenen Datenlage nicht bestimmen“.

Unabhängig davon fordert die Grünen-Abgeordnete den konservativen Digitalminister Karsten Wildberger auf, beim Recht auf Breitband nachzuschärfen: „Ein moderner Universaldienst braucht verbraucherfreundliche Verfahren, klare Mindeststandards und echte Entlastung, etwa durch pauschale Entschädigungen statt aufwendiger Einzelnachweise“, sagt Lenhard.

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Bescheidene 10 MBit/s im Download und 1,3 MBit/s im Upload, bei einer maximalen Latenz von 150 Millisekunden: Das hatte die Bundesnetzagentur als Mindestvorgabe für eine Internet-Grundversorgung Ende Dezember zur Diskussion gestellt. Das entspricht etwa Geschwindigkeiten von ADSL-Anschlüssen, die vor 20 Jahren im Massenmarkt angekommen waren.

Der Aufschlag sei „wenig ambitioniert“, sagt die Bundestagsabgeordnete Tabea Rößner. Schon lange setzt sich die Grüne für eine flächendeckende Internetversorgung und einen starken Universaldienst ein. Als Teil der Regierungskoalition und frisch bestellte Vorsitzende des Digitalauschusses im Bundestag hat ihr Wort nun neues Gewicht: Ohne den Segen des Ausschusses kann die Regelung nicht in Kraft treten.

Lang umkämpfte Regelung

Das Recht auf „schnelles“ Internet hatte die Vorgängerregierung im Rahmen der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) auf den Weg gebracht, gelten soll es ab dem Sommer. Für Nutzer:innen entsteht der Anspruch, nachdem die BNetzA die Unterversorgung eines bestimmten Gebiets festgestellt und ein Unternehmen zum Ausbau verpflichtet hat.

Im Gesetz sind nur grobe Leitplanken festgelegt, was als Unterversorgung gilt, Details soll die BNetzA festlegen. Schon das sorgte für heftiges Gerangel zwischen Ministerien, Wirtschaft und Verbraucherschützer:innen. Letztlich hat es die von „mindestens 80 Prozent der Verbraucher im Bundesgebiet genutzte Mindestbandbreite, Uploadrate und Latenz“ als Mindestanforderung ins Gesetz geschafft, einige Schlupflöcher lassen eine weitere Absenkung zu. Die Opposition, darunter auch Rößner, sprach von einer „Mogelpackung“ und von einem „Recht auf lahmes Internet“.

Doch damit die erfahrungsgemäß oft wirtschaftsfreundliche BNetzA nicht das letzte Wort hat, verhandelte der Bundestag noch weitere Klauseln in das fertige Gesetz: Zum einen bedarf die Rechtsverordnung der Zustimmung des Digitalausschusses, Mitspracherecht haben auch der Bundesrat sowie das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV). Zum anderen verweist die Gesetzesbegründung ausdrücklich auf ein „30-Mbit-Produkt“, mit dem essenzielle Dienste wie Videoanrufe oder VPN-Verbindungen aus dem Home Office möglich sein sollten. Im Regierungsentwurf war noch die Rede von nur 10 MBit/s als Orientierungshilfe.


Die vom Bundestag vorgegebene Richtschnur wischt der Vorschlag der BNetzA nun mit einer abenteuerlichen Begründung vom Tisch: Die Formulierung „30-Mbit-Produkt“ sei nicht mit der konkreten Geschwindigkeit von Internetanschlüssen gleichzusetzen, vielmehr handle es sich um „Bis-zu“-Angaben aus den Werbebroschüren der Anbieter. Regelmäßig durchgeführte Untersuchungen zeigen jedoch, dass viele Kund:innen nicht die Internetgeschwindigkeit erreichen, die ihnen die Zugangsanbieter verkaufen.

Angaben der Industrie

„Fairerweise muss man eingestehen, dass der Universaldienst sich ja nach der von der Mehrheit, beziehungsweise 80 Prozent genutzten Bandbreite errechnet“, sagt Tabea Rößner. Allerdings sei hier schon fraglich, welche Daten für den Konsultationsbericht herangezogen wurden.

So habe die BNetzA für ihre Berechnungen die Diensteanbieter befragt, „obwohl wir seit vielen Jahren wissen, dass hier große Diskrepanzen zwischen Angaben der Unternehmen und tatsächlich zur Verfügung gestellten Bandbreiten bestehen“, sagt Rößner. Dabei müsste die Behörde doch längst auf Grundlage eigener Messverfahren einen Überblick über die verfügbaren und genutzten Bandbreiten haben.

Ende Januar endete die erste Phase der Konsultation. In seiner Stellungnahme zum BNetzA-Vorschlag machte schon der Bundesverband der Verbraucherzentralen (Vzbv) auf das fragwürdige Datenmaterial aufmerksam. „Anbieter können die minimalen Bandbreiten selbst festlegen. Es wundert daher nicht, dass die genutzte Mindestbandbreite entsprechend gering ausfällt“, sagt Susanne Blohm, Referentin im Team Digitales und Medien.

Zudem hätte die BNetzA nicht einkalkuliert, dass üblicherweise mehrere Personen in einem Haushalt leben und häufig gleichzeitig das Internet nutzen. Die Verbraucherschützer:innen fordern, die Mindestbandbreite im Download zunächst auf 30 Mbit/s festzulegen. Detail am Rande: Der langjährige Vzbv-Chef Klaus Müller soll Nachfolger des scheidenden BNetzA-Präsidenten Jochen Homann werden.

Schneller Ausbau erwünscht

Auf Unmut stößt der Diskussionsvorschlag der BNetzA auch bei den anderen Koalitionspartnern. Zunächst müsse man die im Anhörungsverfahren vorgelegten Stellungnahmen auswerten, sagt Jens Zimmermann, digitalpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion. „Ich hoffe sehr und gehe auch davon aus, dass die Mindestversorgung am Ende flächendeckend höher ausfallen wird und ausfallen muss“, sagt der SPD-Politiker.

Wichtig sei zudem, so Zimmermann, dass mit jedem weiteren Ausbauschritt die Universaldienstverpflichtung mitwachsen werde – das Gesetz sieht eine regelmäßige Überprüfung und etwaige Anpassung vor. Der eigenwirtschaftliche und öffentlich geförderte Gigabitausbau müsse daher „massiv beschleunigt und intensiviert“ werden, um flächendeckend ein wirkliches Recht auf ein schnelles Netz erreichen zu können. „Dies kann der Universaldienst, der lediglich eine Mindestversorgung gesetzlich garantiert, nicht leisten“, sagt Zimmermann.

Auch Maximilian Funke-Kaiser, digitalpolitischer Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion, betont den Vorrang des eigenwirtschaftlichen Ausbaus. Der Universaldienst zur Gewährleistung von Mindestanforderungen müsse die „absolute Ausnahme bleiben“ und soll nur eine Grundversorgung mit Telekommunikationsdiensten sicherstellen.

Dennoch sei es nicht nur im Sinne des Ausschusses, sondern auch der Bundesregierung, so schnell wie möglich flächendeckendes Internet zu verwirklichen. Sämtliche weißen Flecken gehören erschlossen, „notfalls mit weiterführenden Technologien wie beispielsweise dem Satelliteninternet“. In jedem Fall werde die Konkretisierung der endgültigen Vorgaben „auf Grundlage des Konsultationsdokuments in enger Abstimmung mit den Koalitionspartnern erfolgen“, sagt Funke-Kaiser.

Öffentliche Debatte steht bevor

Die nun in der Opposition sitzende CDU gibt sich eher zurückhaltend. In der letzten Legislaturperiode habe sich die Union „immer für eine stabile und in der Praxis funktionierende, aber nicht überzogene Ausgestaltung des Rechtsanspruchs eingesetzt“, sagt der digitalpolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion, Reinhard Brandl. Eines der Kernanliegen der Unionsfraktion während der TKG-Novelle sei es aber gewesen, dass es vor der Fachentscheidung der Behörde eine intensive Diskussion im Fachausschuss des Deutschen Bundestages dazu gibt.

Auf die öffentliche Diskussion und somit „größere Wahrnehmung des Themas“ freut sich auch die Grüne Rößner. Als Ziel stehe aber fest: „So selbstverständlich, wie der Strom oder die Post in jedes Haus geliefert werden, egal wo jemand wohnt, so selbstverständlich muss auch ein leistungsfähiger Breitbandanschluss sein“, sagt Rößner. „Und dieser Anspruch muss auch durchgesetzt werden können.“

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