Die neue Open-Source-Strategie der EU-Kommission bringt viele Forderungen der Community auf Papier. Rechtlich bindend sind die Maßnahmen allerdings noch nicht. Die anstehende Reform des EU-Vergaberechts könnte das ändern.

Als Teil ihres Gesetzespakets für digitale Souveränität („Tech Sovereignty Package“) hat die EU-Kommission am vergangenen Mittwoch auch eine neue europäische Open-Source-Strategie vorgestellt. Offene Technologien sollen dabei helfen, Europas Abhängigkeit von außereuropäischen Anbietern in kritischen Bereichen zu verringern.

„Es ist Zeit, dass wir das nutzen, was wir in Europa haben, um die Kontrolle über unsere gewünschte Zukunft zu erlangen“, sagte Digitalkommissarin Henna Virkkunen bei der Vorstellung der Strategie. Über drei Millionen Open-Source-Mitwirkende und 500 gewinnorientierte Open-Source-Unternehmen gebe es in Europa. Trotzdem würden jedes Jahr mehr als 260 Milliarden Euro für digitale Produkte und Dienstleistungen aus Nicht-EU-Ländern ausgegeben. Die Kommission argumentiert weiter, dass Europa zwar erhebliche wirtschaftliche Werte durch Open-Source-Projekte schaffe, die daraus entstehenden Gewinne aber häufig außerhalb Europas abgeschöpft würden.

Die neue Strategie soll das ändern. Sie soll die gesamte Kette abdecken: von Forschung und Entwicklung über die Markteinführung und den Einsatz von Open-Source-Software bis hin zur langfristigen Wartung und Steuerung kritischer Open-Source-Komponenten.

Open Source im Mittelpunkt der Digitalpolitik

Ein grundlegender Wandel ist allein der politische Stellenwert, den die Kommission Open Source nun zuschreibt. Die Denkfabrik OpenForum Europe verweist darauf, dass die Kommission erstmals einen umfassenden Rahmen für Open Source geschaffen habe und den entscheidenden Beitrag von Open Source zu Souveränität, Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft Europas anerkenne. Die gemeinnützige Organisation spricht deshalb von einem „definierenden Moment“ für die europäische Open-Source-Politik.

Das Sozialunternehmen Open Ireland Network hält das Framing der Strategie für ebenso wichtig wie die Verpflichtungen, die sich daraus ergeben. Zum ersten Mal habe die Kommission Open Source als Grundlage für einen europäischen Technologie-Stack positioniert statt wie zuvor als Sparmaßnahme. Die irische Organisation bezeichnet die Strategie als „ehrgeizig“ und stellt konkrete Maßnahmen heraus wie die Mobilisierung von zwei Milliarden Euro über sieben Jahre im öffentlichen und privaten Sektor, ein Open-Source-Wartungsinstrument für kritische Infrastrukturen und das konkrete Ziel von 30 Millionen Nutzenden offener Kollaborationstools bis 2030.

„Wir freuen uns, dass die Strategie viele Prioritäten der Open-Source-Communitys abdeckt“, kommentiert Jordan Maris, Leiter der EU-Politik bei der Open Source Initiative. Dazu zählt er unter anderem Maßnahmen zur Erleichterung der Ansiedlung von Open-Source-Projekten in Europa und zum Abbau von Hindernissen bei der öffentlichen Beschaffung von Open-Source-Software.

Verknüpfung mit digitalen Brieftaschen

Offene Alternativen zu proprietären Lösungen will die Kommission gezielt fördern und dazu mit den Mitgliedstaaten im Konsortium für eine europäische digitale Infrastruktur (EDIC) zusammenarbeiten. Besonders auffällig ist dabei die Verknüpfung mit den digitalen Brieftaschen der EU: der Eudi-Wallet und der European Business Wallet. Die Kommission plant Open Source also direkt in eigene Projekte einzubauen, anstatt nur einzelne Initiativen zu fördern.

Grundsätzlich erklärt die Kommission, selbst mehr Open Source nutzen zu wollen. Öffentliche Verwaltungen sollen zu „Ankerkunden“ werden und zum Open-Source-Ökosystem beitragen. Dafür wird die öffentliche Beschaffung entscheidend. Ausschreibungen sollen „Open-Source-freundlicher“ und die Wiederverwendung öffentlicher Software erleichtert werden. Bei der Gestaltung von Ausschreibungen sollen Behörden zudem beraten werden, Offenheit und Souveränität bei Entscheidungen über Investitionen als Faktoren berücksichtigt werden.

Nach Ansicht vieler Beobachter:innen entscheidet sich hier, ob die Strategie tatsächlich die gewünschten Effekte erzielen wird. Schon in einer Konsultation zu der Strategie im Januar hatten viele Akteure eine Priorität von Open Source in der Beschaffung gefordert, darunter das deutsche Unternehmen Nextcloud. Sein CEO, Frank Karlitschek, begrüßt den Ansatz der neuen Strategie: „Öffentliche Gelder sollten in der Tat für öffentlichen Code ausgegeben werden – Public Money, Public Code.“ Indem die EU als strategischer Kunde auftrete, könne sie dem privaten Sektor das Vertrauen für Investitionen geben.

Allerdings fehlten noch konkrete Ziele und Änderungen im Beschaffungswesen, kommentiert Karlitschek. Ohne diese seien die Pläne zur „Förderung“ und „Unterstützung“ von Open Source „nur gut gemeinte Ausgaben von Steuergeldern, die sofort durch die deutlich umfangreichere Beschaffung von US-amerikanischer proprietärer Technologie untergraben werden“.

Rechtliche Verbindlichkeit fehlt

Die Free Software Foundation Europe (FSFE) kommt zu einer ähnlichen Bewertung. Die ausdrückliche Anerkennung von „Public Money? Public Code!“ in der Strategie, neun Jahre nachdem die FSFE die Initiative ins Leben rief, könne „ein wichtiger Schritt vorwärts für die Softwarefreiheit in Europa“ sein, sagt Johannes Näder, Senior Policy Project Manager bei der FSFE. Jedoch müsste dieser Grundsatz zu einer verbindlichen Anforderung bei öffentlichen Ausschreibungen gemacht werden. „Würde auch nur die Hälfte der 264 Milliarden Euro an öffentlichen IT-Ausgaben in Europa von proprietären Lösungen auf freie Software umgeleitet, würde dies die europäische technologische Souveränität stärken“, meint Näder.

Peter Ganten, Geschäftsführer des deutschen Unternehmens Univention, sieht ebenfalls eine Schwachstelle in der fehlenden Verbindlichkeit. Nach jetzigem Stand würden Mitgliedstaaten nur dazu verpflichtet, Open Source zu „fördern“. Dabei gebe es Ausnahmen, die im Zweifel „fast jede Entscheidung“ nachträglich rechtfertigen könnten. Die zentrale Frage sei: „Wer muss eigentlich begründen, warum Abhängigkeit in Kauf genommen wird und wo ist diese Begründung nachvollziehbar, prüfbar und auditierbar?“ Bislang fehle dieser Durchsetzungsmechanismus.

Die Strategie ist rechtlich nicht bindend. Daher hängt ihr Erfolg „von der entschlossenen Umsetzung“ der EU-Kommission ab, sagt die grüne Europaabgeordnete Alexandra Geese. Die Empfehlungen für die öffentliche Beschaffung könnten allerdings im EU-Vergaberecht verpflichtend gemacht werden. Die Reform der Vergaberichtlinien („Public Procurement Act“) will die Kommission am 1. Juli präsentieren.

Und auch der „Cloud and AI Development Act“ (CADA), ein Gesetz, das die Kommission als Teil des Souveränitätspakets präsentiert hat, ist zentral. Hier wird das Prinzip „Open Source First“ bei der Beschaffung von Cloud und KI festgehalten. Allerdings müssen noch das EU-Parlament und der Rat ihre Position zu dem Gesetz erarbeiten und anschließend im Trilog verhandeln. Selbst ein nicht-bindender Grundsatz könnte also noch im Gesetzgebungsprozess abgewandelt werden.

Kommission will nur zwei Milliarden Euro „mobilisieren“

Neben neuen Beschaffungsregeln wurde in der Konsultation insbesondere eine bessere Finanzierung des Open-Source-Ökosystems gefordert. Der EU-Abgeordnete Matthias Ecke (SPD) erklärt: „Wichtig ist nun, dass auch konkrete Förderinstrumente folgen – denn Open-Source-Projekte sind chronisch unterfinanziert.“ Michiel Leenaars von der niederländischen NLnet Foundation hatte vor Kurzem im Interview mit netzpolitik.org darauf hingewiesen, dass es für 2027 noch kein Budget für das Förderprogramm „Open Internet Stack“ der Kommission gibt. Der mehrjährige EU-Haushalt befindet sich derzeit noch in der Verhandlung.

Für alle Maßnahmen der Strategie will die Brüsseler Behörde zwei Milliarden Euro über sieben Jahre „mobilisieren“. Das sei nur ein kleiner Bruchteil der 264 Milliarden Euro, die jährlich für proprietäre Software und Dienstleistungen ausgegeben werden, kommentiert die Free Software Foundation Europe. In einer Analyse für TechPolicyPress bewerten Vertreter:innen von OpenForum Europe die Summe als „unzureichend“. Zwei Milliarden Euro wären „ein guter Anfang“, schreiben die Autor:innen, aber für alle aufgeführten Maßnahmen zu wenig Geld. Sie ermutigen die Kommission daher, sich um zusätzliche Mittel zu bemühen.

Eine der Maßnahmen, für die schon länger Finanzierung gefordert wurde, ist ein Open-Source-Wartungsinstrument für kritische Infrastrukturen. Es soll sicherstellen, dass kritische Open-Source-Komponenten langfristig gepflegt werden. Diesen Schritt begrüßen viele Akteure ausdrücklich. Die Sovereign Tech Agency, eine GmbH im Auftrag des deutschen Bundesdigitalministeriums, kommentiert etwa: „Das Open-Source-Wartungsinstrument schließt eine strukturelle Lücke, die unsere Arbeit von Anfang an geprägt hat: Kritische Open-Source-Infrastruktur schafft öffentlichen Mehrwert, ist jedoch oft unterfinanziert und institutionell anfällig.“

Kommt ein europäischer Fonds?

Am 19. Juni sollen bei einem Treffen in Paris die ersten Aktivitäten des EDIC starten, informiert die CEO der Sovereign Tech Agency, Adriana Groh. Dort soll auch ein Pilotprojekt für einen Sovereign Tech Fund auf EU-Ebene zur Sprache kommen. In Brüssel wird erwogen, einen solchen europäischen Fonds nach deutschem Vorbild aufzubauen. In Deutschland hat die Sovereign Tech Agency den Fonds aufgebaut.

Ob aus der neuen Strategie tatsächlich ein Wendepunkt für Open Source in Europa wird, hängt von vielen Faktoren ab: der Reform des Vergaberechts, dem Willen der Mitgliedstaaten, der Positionierung des Parlaments. Klar ist jedoch, dass die Kommission viele Punkte aufgenommen hat, die die Open Source Community schon seit Jahren fordert. Und sie versteht Open Source nun als wichtigen Faktor für die digitale Souveränität.

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Bei der Wahlsoftware gibt es in Deutschland einen relevanten Hersteller: die votegroup GmbH. Ihre Eigentümerstruktur offenbart ein Geflecht aus Kommunen, kommunalen Beteiligungen und regionalen IT-Dienstleistern.

Deutschland wählt analog. Das gilt auch für die Bundestagswahl am 23. Februar. Doch neben Stift, Papier und Briefumschlägen kommt in Deutschland auch Software zum Einsatz. Am Wahltag selbst werden damit etwa sogenannte Schnellmeldungen erstellt, diese bilden die Basis des vorläufigen Ergebnisses für einzelne Wahlkreise, Bundesländer und die Bundesrepublik als Ganzes.

Doch wem gehören diese Softwareprodukte eigentlich? Warum ist der Quellcode nicht öffentlich? Und was hat das alles mit Aachen zu tun?

Qualitätsmängel und Fehler in der Vergangenheit

An den eingesetzten Software-Produkten gibt es immer wieder Kritik. Im September berechnete die Wahlsoftware in Sachsen die Sitzverteilung des vorläufigen Ergebnisses zunächst falsch. Dadurch sah es so aus, als würde die AfD eine Sperrminorität im Landtag bekommen. Das musste später korrigiert werden. Auch wenn die Korrektheit des eigentlichen Wahlergebnisses dadurch nie gefährdet war: Demokratiefeinde nutzten die Panne für Verschwörungserzählungen. Welche Software von welchem Hersteller in Sachsen eingesetzt wurde, hält der Landeswahlleiter aus „Sicherheitsgründen“ geheim.

Sicherheitsforschende innerhalb und außerhalb des CCC fanden zudem immer wieder Sicherheitsmängel. Zuletzt zeigten Linus Neumann und Thorsten Schröder auf dem 38. Chaos Communication Congress, dass auch eine aktuelle Wahlsoftware-Anwendung Qualitätslücken hat. Der zentrale Vorwurf: Die Software signiere die übermittelten Ergebnisse nicht nach gängigen und etablierten BSI-Anforderungen.

Wer stellt die Wahlsoftware her?

Der Hersteller der im Vortrag kritisierten Wahlsoftware, die votegroup GmbH, schreibt dazu auf Anfrage von netzpolitik.org: Die im Vortrag dargestellte Software habe keinerlei Bezüge zur Bundestagswahl. „Dieses Softwaremodul wird ausschließlich in Rheinland-Pfalz zu den Kommunalwahlen verwendet, um die Stimmen einzelner Stimmzettel zu erfassen. Die angesprochene Signierung der Konfiguration, Transportmedien und Ergebnisse können verbessert werden. Auch könnten sicherere (digitale) Transportwege eingerichtet werden.“ Dies scheitere aber oft an dem Nichtvorhandensein einer dafür notwendigen Infrastruktur und sicherer Netzanbindungen.

Die votegroup GmbH ist nicht nur Herstellerin dieser einen Software. Sie ist der Platzhirsch unter den Wahlsoftware-Herstellern in Deutschland. Seinen Sitz hat das Unternehmen in Aachen, entwickelt wird an den Standorten in Berlin und Gütersloh. Die votegroup GmbH ist der Nachfolger der vote iT GmbH. Nach den Angaben von Geschäftsführer Dieter Rehfeld setzen über 90 Prozent der Kommunen Wahlsoftware der votegroup ein, ebenso die Bundeswahlleiterin und sieben Landeswahlleitungen.

Wir haben alle Landeswahlleiter:innen angefragt, welche Software sie verwenden und welche die Kommunen in ihrem Land. Das Ergebnis: Entweder verwenden sie selbst-entwickelte Lösungen – oder Produkte der votegroup. Keine einzige Landeswahlleitung nannte Produkte eines anderen Herstellers. Eine Online-Übersicht der votegroup nennt alleine für die Software „votemanager“ 3.161 Gemeinden, Städte und Verwaltungsgemeinschaften.

Diese marktbeherrschende Stellung hat sich die heutige votegroup in den letzten Jahren durch mehrere Übernahmen erarbeitet. Ihr Mutterkonzern kaufte 2016 den Hersteller von PC-Wahl. 2020 übernahm die votegroup (damals noch vote iT) IVU.elect. Auch die WRS Softwareentwicklung GmbH ist seit Dezember 2019 vollständig im Besitz der votegroup, das zeigen Dokumente aus dem Handelsregister.

Diese Unternehmensgeschichte erklärt auch, warum so viele unterschiedliche Softwareprodukte in Deutschland eingesetzt werden, obwohl sie zum gleichen Hersteller gehören. Auf netzpolitik.org-Anfrage erklärt die votegroup, dass „elect“, „Elect-WAS“, „IVU-elect“, „votemanager“, „Wahlabwicklungssystem (WAS)“ und „Wahlmanager“ eigenständige Produkte sind. Aktuell bestehe das Produktportfolio aus den Softwareprodukten votemanager und elect, schreibt die votegroup.

Wem gehört die votegroup GmbH?

Die votegroup ist vollständig in der Hand kommunaler IT-Dienstleister. 70 Prozent der Anteile hält die regio iT, ein kommunaler IT-Dienstleister für Aachen und die Region. Die Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung Bayern (AKDB) hält weitere 20 Prozent der Anteile. Der Rest verteilt sich auf unterschiedliche kommunale IT-Dienstleister sowie den Wahlsoftware-Anwender-Verein.

Die kommunalen IT-Dienstleister wiederum sind mehr oder weniger direkt in der Hand der Kommunen. So ist das auch im Gesellschaftsvertrag der votegroup vorgesehen.

Dabei ist die Beteiligung der Kommunen durchaus unterschiedlich ausgeprägt. An der Regio iT ist beispielsweise die Stadt Aachen stark beteiligt, mit mindestens 47 Prozent. 10 Prozent der Anteile hält sie direkt, den Rest über die Energieversorgungs- und Verkehrsgesellschaft, welcher der Stadt zu 99,99 Prozent gehört.

Die AKDB wiederum wird getragen von den vier kommunalen Spitzenverbänden in Bayern, also den Interessenvertretungen der Kommunen.

Sind dann die Kunden nicht auch gleichzeitig die Eigentümer?

Dass die Kunden mittelbar auch gleichzeitig die Eigentümer der votegroup sind, ist auch im Gesellschaftervertrag geregelt. In diesem heißt es in §3: „Abnehmer der Leistungen können ausschließlich Gesellschafter bzw. die Mitglieder von Gesellschaftern sein. [..]“

Zum Teil kaufen die Kommunen die Software selbst, zum Teil kaufen zuerst die IT-Dienstleister die Software – um sie dann an Kommunen weiterzuverkaufen. Die AKDB beispielsweise bezeichnet sich als „Vertriebspartner“ der votegroup für Bayern. Sie sieht in dieser Doppelrolle keinen Interessenskonflikt. Es ermögliche der AKDB „vielmehr im Sinne ihrer Rolle für die bayerischen Kommunen auch deren Anforderungen an das Wahlprodukt mit in den Entwicklungsprozess einfließen lassen zu können.“

Auch die votegroup sieht in dieser Doppelrolle ihrer Gesellschafter/Kunden keinen Widerspruch: „Im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit haben sich Kommunen und kommunale Unternehmen zusammengeschlossen, um Wahlsoftware in öffentlicher Hand sicher zu entwickeln und zu betreiben.“

Die Konstruktion mit den IT-Dienstleistern hat für die Kommunen weitere Vorteile: Laut dem Wissenschaftlichen Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste können die IT-Dienstleister in der Regel „Inhouse-Geschäfte“ mit den Kommunen, die Träger, Mitglieder oder Gesellschafter der Unternehmen sind, abschließen. „Das bedeutet, dass die Kommunen Aufträge an sie direkt vergeben können. Die Aufträge sind mehrwertsteuerfrei und verursachen einen geringeren organisatorischen Aufwand, da keine Vergabeverfahren durchgeführt werden muss.“ Das betrifft nicht nur Wahlsoftware, sondern alle möglichen Arten von Software.

Trotz der Tatsache, dass die (End-)Kunden zumindest zum Teil gleichzeitig die Eigentümer sind, ist das Geschäft der votegroup profitabel. Laut ihren Jahresabschlussberichten erzielte die votegroup GmbH (damals noch unter dem Namen „vote iT“) in den Jahren 2021 und 2022 zusammengerechnet einen Gewinn von etwa 2 Millionen Euro.

Was passiert mit dem Gewinn?

Die votegroup schreibt dazu auf Anfrage: „Die votegroup GmbH muss für die sichere Weiterentwicklung der Software, für die wirtschaftliche Stabilität der Gesellschaft und für das Investment (Zinsen und Tilgung) ihrer Gesellschafter eine auskömmliche Rendite erwirtschaften.“

Wie die votegroup auf Anfrage bestätigt, floss der Gewinn in der Vergangenheit an die Gesellschafter zurück. In wie vielen Jahren das geschah und um welche Summen es insgesamt geht, ist unklar. Allerdings bleibt das Geld nicht nur bei den IT-Dienstleistern, also vor allem der regio iT und der AKDB. Die regio iT schüttet Ihren Gewinn zum Teil auch an ihre Gesellschafter aus.

So steht im Haushaltsplan der Stadt Aachen (2024, S. 3666), dass die Stadt „für Ihren direkten Anteil für das Geschäftsjahr 2022“ eine Nettogewinnausschüttung von 713.000 Euro erhielt. Im Vergleich zur Gesamtgröße des Haushaltsplans ist das ein sehr geringer Posten. Der Haushalt der Stadt Aachen umfasst zwischen 1,2 und 1,3 Milliarden Euro. Auf eine Anfrage von netzpolitik.org reagierte die Stadt Aachen nicht.

Die AKDB wiederum teilt mit, dass sie „als sogenannte ‚Selbsthilfeeinrichtung der Kommunen‘ und als Anstalt des öffentlichen Rechts“ nicht gewinnorientiert arbeite. „Alle Erlöse bleiben im Unternehmen und dienen nicht nur zur Deckung des laufenden Aufwands, sondern insbesondere auch der Neu- und Weiterentwicklung unserer Lösungsangebote.“

Unabhängig der konkreten Gewinnsummen bleibt die Frage: Wie sinnvoll ist die aktuelle Struktur, bei der eine Gesellschaft mit großem Aachener Anteil fast alle Kommunen in Deutschland mit Wahlsoftware beliefert?

Public Money – Secret Code?

So ist fraglich, warum die von der Öffentlichkeit bezahlte und im Besitz staatlicher Unternehmen befindliche Software nicht auch der Öffentlichkeit zur Verfügung steht – getreu dem Grundsatz: „Public Money – Public Code“. Jutta Horstmann, Geschäftsführerin des Zentrums für Digitale Souveränität in der öffentlichen Verwaltung (ZenDis), erklärt auf Anfrage, es gehe um mehr „Public Money – Public Code“. „Bei allen kritischen Systemen muss der Staat höchste Anforderungen an Digitale Souveränität und Transparenz anlegen.“

Im Fall von Wahlsoftware komme verschärfend hinzu, dass eine Wahl nicht einfach ein administrativer Prozess ist, sondern „konstituierend für die Demokratie“. Bürger:innen müssen den Wahlen und den Wahlergebnissen vertrauen. „Das geht nur, wenn der Code der verwendeten Software quelloffen und damit transparent ist“, bekräftigt Horstmann.

Mehrere Landeswahlleiter:innen verweisen darauf, dass das amtliche Endergebnis nicht von Software, sondern den gedruckten Stimmzetteln abhängt. „Alle Wahlunterlagen können und werden im Falle ihrer Entscheidungserheblichkeit bei Anfechtungs- und Wahlprüfungsverfahren auch zur Überprüfung herangezogen“, sagt etwa die Landeswahlleiterin des Saarlands.

Gegen die Veröffentlichung von Wahlsoftware führen Teile der Verwaltung Sicherheitsbedenken an. „Eine Veröffentlichung des Quellcode erfolgt insbesondere nicht, um die Sicherheit des Verfahrens zu gewährleisten“, schreibt etwa die Landeswahlleitung aus Rheinland-Pfalz, die gemeinsam mit Hessen eine Eigenentwicklung nutzt. Der CCC und andere argumentieren hingegen: Sicherheit durch Geheimhaltung funktioniere nicht, stattdessen würden Schwachstellen durch eine Offenlegung schneller bekannt – und die Software somit sicherer.

Wer steht in der Verantwortung?

Aus Sicht der Geschäftsführerin von ZenDis zeigt sich in der Debatte um Wahlsoftware auch ein generelles Problem: „Wir brauchen endlich einen Vorrang für Open-Source-Software im Vergaberecht. Verbunden mit dem klaren Ziel, die Beschaffung bis 2035 vollständig auf Open-Source-Software umzustellen und bis dahin einen schrittweise steigenden Open-Source-Mindestanteil bei Beschaffungsvorgängen und in Rahmenverträgen verpflichtend zu machen“, sagt Horstmann.

Auch viele Wahlleiter:innen aus Bund und Ländern verweisen auf eine fehlende Rechtsgrundlage und sehen keine Notwendigkeit einer Veröffentlichung.

Zudem schreibt uns die Landeswahlleiterin des Saarlands: „Eine Veröffentlichung des Quellcodes einer (Wahl)Software bedürfte der Einwilligung des jeweiligen Softwareherstellers.“ Die votegroup wiederum spielt den Ball zu den Kunden zurück: „Die Software kann nur in Abstimmung mit den jeweiligen Kunden veröffentlicht werden.“

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