Online-Kommunikation mit Behörden ist für Bürger*innen und Unternehmen kompliziert, für Verwaltungen oft teuer und aufwendig. Das soll sich ändern: Eine Arbeitsgruppe von IT-Architekten aus Bund und Ländern schlägt vor, wie alle von einer gemeinsamen Infrastruktur profitieren, und empfehlen das offene Kommunikationsprotokoll Matrix.

Zentrales Bürgerpostfach, BundID, OZG-PLUS-Postfach, MeinJustizpostfach und Elster – um mit Behörden zu kommunizieren, richten sich Bürger*innen, Unternehmen und Organisationen verschiedene Postfächer ein. Denn verschiedene Verwaltungen unterhalten jeweils eigene Kommunikationslösungen.

Die stehen derzeit für sich und sind kaum interoperabel. Denn ob Gerichte, Finanzämter, Gesundheitsämter oder Ausländerbehörden: Alle haben eine eigene IT und IT-Architektur, historisch gewachsen und mit unterschiedlichen technischen und rechtlichen Voraussetzungen.

Das soll sich ändern. Bund und Länder wollen eine „moderne und vertrauenswürdige Kommunikationsinfrastruktur im öffentlichen Sektor, die die bislang isolierten Lösungen schrittweise bündelt und die Interoperabilität stärkt“, so André Göbel, Präsident der Föderalen IT-Kooperation (FITKO).

Die Basiskomponente für die Kommunikation ist Teil der geplanten Deutschland-Architektur (PDF), mit der das Bund-Länder-Gremium IT-Planungsrat neuen Schwung in die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung bringen will. Neben der Basiskomponente Postfächer stehen unter anderem auch Komponenten für Bezahlvorgänge und Authentifizierung an.

Vorteile einer gemeinsamen Infrastruktur

Der Flickenteppich aus verschiedenen Postfach-Lösungen sei sowohl für Bürger*innen und Unternehmen als auch für die Verwaltung selbst unübersichtlich, sagt Dominik Braun gegenüber netzpolitik.org. Er ist Referent für IT-Architekturmanagement bei der FITKO und arbeitet mit Vertreter*innen der Länder Hamburg und Sachsen-Anhalt an der Zielarchitektur für Postfach- und Kommunikationslösungen, kurz ZaPuK.

Das Ziel sei, dass sich die einen besser orientieren können, wo sie welche Post vom Staat bekommen; und die anderen müssten ihre Postfächer nicht getrennt voneinander anbinden und unterschiedliche Schnittstellen, Protokolle und Verschlüsselungsverfahren nutzen.

Das könne finanzielle und personelle Ressourcen einsparen und langfristig auch Vorteile im Bereich IT-Sicherheit bieten. Das sagt Andreas Altmann, Projektmanager beim Ministerium für Infrastruktur und Digitales des Landes Sachsen-Anhalt, und Teil von ZaPuK. Mit einem neuen Beschluss des IT-Planungsrats hat das Team nun das Go für die nächste Phase.

Matrix-Protokoll könnte sich durchsetzen

Die klare Empfehlung der Arbeitsgruppe ist das Matrix-Protokoll. Matrix ist ein Protokoll für die Echtzeitkommunikation, dahinter ein offener Standard für dezentralisierte und interoperable Kommunikation. Damit können Nutzer*innen chatten oder telefonieren, ohne von einem spezifischen Diensteanbieter abhängig zu sein.

Matrix soll den Standard Online Services Computer Interface, kurz OSCI, ablösen, so Altmann gegenüber netzpolitik.org. OSCI gibt es seit dem Jahr 2000. Die „Protokollstandards für den sicheren elektronischen Nachrichtenaustausch über das Internet und andere Netze“ wurden speziell für die öffentliche Verwaltung in Deutschland entwickelt.

Kommunen können entsprechende Standards über das ITZBund beziehen, beispielsweise XMeld für das Ummelden der Wohnungsadresse oder XAusländer für Ausländerbehörden. Laut Bundesmeldedatendigitalisierungs- oder Bundesmeldedatenabruf-Verordnung und Gesetz über das Ausländerzentralregister sind sie sogar dazu verpflichtet, OSCI zu nutzen.

IT-Sicherheit im Vordergrund

Gegenüber Alternativen wie dem international genutzten Matrix-Protokoll wirkt OSCI etwas verstaubt. Derzeit setzt beispielsweise der elektronische Rechtsverkehr für den Transport und die Zwischenspeicherung von Nachrichten auf OSCI auf. Wesentliche Nachteile des Standards: Er sei nicht auf Echtzeitkommunikation ausgelegt und OSCI basiere auf Technologien, die auf dem Markt und in der öffentlichen Verwaltung zunehmend weniger verbreitet sind, so die IT-Architekten von ZaPuK auf OpenCode. Vor allem aber unterstütze die eingesetzte XML-Encryption „keine modernen kryptografischen Anforderungen“.

Zur Ende-zu-Ende-Verschlüsselung empfiehlt die Gruppe die Sicherheitsschicht Messaging Layer Security, kurz MLS. Das sei besonders wichtig, so Dominik Braun gegenüber netzpolitik.org. „Als Bürger will ich nicht, dass jede Behörde nachvollziehen kann, was ich mit einer anderen Behörde kommuniziere.“ Dabei spielten verfassungsrechtliche und Privatsphäreaspekte eine Rolle. „Einzelne Behörden sollen über mich nicht Informationen bei sich bündeln können.“

In Sachen IT-Sicherheit sei laut Braun zudem eine Zero-Trust-Betriebsumgebung geplant. Das entspricht auch der Föderalen Digitalstrategie des IT-Planungsrats (PDF). Danach soll jede technische Instanz „nur die minimalen, absolut notwendigen Rechte bekommen“, um bei einem Angriff die Risiken eines Datenabflusses zu reduzieren.

Eine Lösung für alles wäre schön

Ideal wäre: Bürger*innen, Unternehmen, Organisationen und Behörden nutzen eine Postfach- und Kommunikations-Lösung für alles, so Braun. Daher ist die Empfehlung „die Frontends der bestehenden Lösungen wie MeinJustizpostfach, BundID und OZG-PLUS-Konto in einen Client zusammenzuziehen, der als ein Produkt weiterentwickelt wird“.

Ob es dazu kommt, hänge aber von weiteren Entscheidungen ab, zum Beispiel davon, ob es ein zentrales Verwaltungsportal geben soll. Technisch seien verschiedene Anwendungen denkbar.

Ein paar Designziele stehen jedoch fest: Ende-zu-Ende-Verschlüsselung, Echtzeitverhalten, Mobilfähigkeit und Standards aus offenen und wachsenden Ökosystemen wie Matrix. Außerdem ein Anspruch und rechtliche Vorgabe: Die Kommunikation muss bidirektional verlaufen können – „alles von der Zustellung von Bescheiden bis zu Rückfragen an Behörden über Chat“.

Wichtig sei, dass es im Backend ein koordiniertes einheitliches Produktmanagement gibt, so Braun.

Eine lange Liste von Anforderungen

Das ZaPuK-Team nahm im September seine Arbeit auf. Seither „haben wir alle Postfächer beleuchtet: elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach, Telematik-Infrastruktur aus dem öffentlichen Gesundheitswesen, zentrales Bürgerkonto, OZG-Plus, De-Mail. Dabei haben wir rund 900 Anforderungen ermittelt und auf 160 konsolidiert“, so Andreas Altmann gegenüber netzpolitik.org. Eine entsprechende Liste ist auf OpenCode öffentlich einsehbar wie auch eine weitere Dokumentation des Vorhabens.

Dort können Interessierte technische Überlegungen des Teams nachvollziehen, bewerten, kommentieren und diskutieren. „Wir sind da für jede Meinung, für jeden konstruktiven Beitrag echt dankbar“, so Altmann.

Teil der Auswertung waren zudem Best-Practice-Beispiele, Dokumente und Interviews mit den Betreibern der bestehenden Postfach-Lösungen. Was sind Gemeinsamkeiten, wo unterscheiden sich die Ansprüche? Organisationskonten müssen andere Anforderungen erfüllen als Privatkonten. „Zeitstempel sind zum Beispiel für den elektronischen Rechtsverkehr wichtig, aber nicht per se in anderen Verwaltungskontexten“, erklärt Braun.

Auch gut 60 Gesetze und Verordnungen bezog das Team für die Zielarchitektur ein, so Altmann, vor allem die Datenschutzgrundverordnung, die Single-Digital-Gateway-Verordnung, eIDAS unter anderem. Die Idee sei, dass die Anforderungen langfristig als MUSS zu lesen sind, erklärt Braun. Für die nächste Phase sei ein juristisches Gutachten zur Frage angedacht, was möglich ist und was verändert werden müsste.

Viele Akteure, viele Gespräche

Dafür hat das Team Zeit bis zur 50. Sitzung des IT-Planungsrats im Sommer 2026. Und auch weitere Fragen soll es bis dahin klären: Wie wird das Vorhaben finanziert? Welche Standardisierungsbedarfe gibt es? Wie wird der Weg für bestehende Lösungen in die gemeinsame Infrastruktur geebnet?

Es gebe riesige IT-Infrastrukturen, so Braun. Da könne man nicht einfach unbedarft an den einzelnen Schrauben drehen. „Unser Ansatz ist maximal konstruktiv. In vielen Domänen funktioniert schon vieles sehr gut.“

Jetzt gelte es, mit den Verantwortlichen der jeweiligen Lösungen zu klären, auszuhandeln, teilweise neu zu erarbeiten, was realistisch möglich sei. Neben vielen anderen sind Gesprächspartner die Betreiber von KONSENS-Verbund (koordinierte neue Softwareentwicklung der Steuerverwaltung), Unternehmenskonto, BundID-Konto, Telematik sowie elektronischem Gerichts- und Verwaltungspostfach.

Braun ist zuversichtlich: „Wir haben mitgedacht, dass die verschiedenen Verwaltungsbereiche ihre eigene Backend-Infrastruktur betreiben können, wenn sie das wollen. Sofern Verwaltungen die Anschlussbedingungen an diese Kommunikations-Infrastruktur erfüllen, kann Behörde X im Land Y sich theoretisch dazu entscheiden, die selbst zu implementieren und sich damit an die Architektur anzuschließen.“

Die Verantwortung für den Betrieb hätten Verwaltungen demnach im eigenen Haus. Für diese dezentral organisierte Infrastruktur seien Matrix, aber auch Mastodon Vorbilder gewesen. Die Hypothese sei: „Wenn jeder für das eigene Backend verantwortlich ist, ist es auch einfacher, diversen rechtlichen Auflagen gerecht zu werden.“

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Bei der Wahlsoftware gibt es in Deutschland einen relevanten Hersteller: die votegroup GmbH. Ihre Eigentümerstruktur offenbart ein Geflecht aus Kommunen, kommunalen Beteiligungen und regionalen IT-Dienstleistern.

Deutschland wählt analog. Das gilt auch für die Bundestagswahl am 23. Februar. Doch neben Stift, Papier und Briefumschlägen kommt in Deutschland auch Software zum Einsatz. Am Wahltag selbst werden damit etwa sogenannte Schnellmeldungen erstellt, diese bilden die Basis des vorläufigen Ergebnisses für einzelne Wahlkreise, Bundesländer und die Bundesrepublik als Ganzes.

Doch wem gehören diese Softwareprodukte eigentlich? Warum ist der Quellcode nicht öffentlich? Und was hat das alles mit Aachen zu tun?

Qualitätsmängel und Fehler in der Vergangenheit

An den eingesetzten Software-Produkten gibt es immer wieder Kritik. Im September berechnete die Wahlsoftware in Sachsen die Sitzverteilung des vorläufigen Ergebnisses zunächst falsch. Dadurch sah es so aus, als würde die AfD eine Sperrminorität im Landtag bekommen. Das musste später korrigiert werden. Auch wenn die Korrektheit des eigentlichen Wahlergebnisses dadurch nie gefährdet war: Demokratiefeinde nutzten die Panne für Verschwörungserzählungen. Welche Software von welchem Hersteller in Sachsen eingesetzt wurde, hält der Landeswahlleiter aus „Sicherheitsgründen“ geheim.

Sicherheitsforschende innerhalb und außerhalb des CCC fanden zudem immer wieder Sicherheitsmängel. Zuletzt zeigten Linus Neumann und Thorsten Schröder auf dem 38. Chaos Communication Congress, dass auch eine aktuelle Wahlsoftware-Anwendung Qualitätslücken hat. Der zentrale Vorwurf: Die Software signiere die übermittelten Ergebnisse nicht nach gängigen und etablierten BSI-Anforderungen.

Wer stellt die Wahlsoftware her?

Der Hersteller der im Vortrag kritisierten Wahlsoftware, die votegroup GmbH, schreibt dazu auf Anfrage von netzpolitik.org: Die im Vortrag dargestellte Software habe keinerlei Bezüge zur Bundestagswahl. „Dieses Softwaremodul wird ausschließlich in Rheinland-Pfalz zu den Kommunalwahlen verwendet, um die Stimmen einzelner Stimmzettel zu erfassen. Die angesprochene Signierung der Konfiguration, Transportmedien und Ergebnisse können verbessert werden. Auch könnten sicherere (digitale) Transportwege eingerichtet werden.“ Dies scheitere aber oft an dem Nichtvorhandensein einer dafür notwendigen Infrastruktur und sicherer Netzanbindungen.

Die votegroup GmbH ist nicht nur Herstellerin dieser einen Software. Sie ist der Platzhirsch unter den Wahlsoftware-Herstellern in Deutschland. Seinen Sitz hat das Unternehmen in Aachen, entwickelt wird an den Standorten in Berlin und Gütersloh. Die votegroup GmbH ist der Nachfolger der vote iT GmbH. Nach den Angaben von Geschäftsführer Dieter Rehfeld setzen über 90 Prozent der Kommunen Wahlsoftware der votegroup ein, ebenso die Bundeswahlleiterin und sieben Landeswahlleitungen.

Wir haben alle Landeswahlleiter:innen angefragt, welche Software sie verwenden und welche die Kommunen in ihrem Land. Das Ergebnis: Entweder verwenden sie selbst-entwickelte Lösungen – oder Produkte der votegroup. Keine einzige Landeswahlleitung nannte Produkte eines anderen Herstellers. Eine Online-Übersicht der votegroup nennt alleine für die Software „votemanager“ 3.161 Gemeinden, Städte und Verwaltungsgemeinschaften.

Diese marktbeherrschende Stellung hat sich die heutige votegroup in den letzten Jahren durch mehrere Übernahmen erarbeitet. Ihr Mutterkonzern kaufte 2016 den Hersteller von PC-Wahl. 2020 übernahm die votegroup (damals noch vote iT) IVU.elect. Auch die WRS Softwareentwicklung GmbH ist seit Dezember 2019 vollständig im Besitz der votegroup, das zeigen Dokumente aus dem Handelsregister.

Diese Unternehmensgeschichte erklärt auch, warum so viele unterschiedliche Softwareprodukte in Deutschland eingesetzt werden, obwohl sie zum gleichen Hersteller gehören. Auf netzpolitik.org-Anfrage erklärt die votegroup, dass „elect“, „Elect-WAS“, „IVU-elect“, „votemanager“, „Wahlabwicklungssystem (WAS)“ und „Wahlmanager“ eigenständige Produkte sind. Aktuell bestehe das Produktportfolio aus den Softwareprodukten votemanager und elect, schreibt die votegroup.

Wem gehört die votegroup GmbH?

Die votegroup ist vollständig in der Hand kommunaler IT-Dienstleister. 70 Prozent der Anteile hält die regio iT, ein kommunaler IT-Dienstleister für Aachen und die Region. Die Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung Bayern (AKDB) hält weitere 20 Prozent der Anteile. Der Rest verteilt sich auf unterschiedliche kommunale IT-Dienstleister sowie den Wahlsoftware-Anwender-Verein.

Die kommunalen IT-Dienstleister wiederum sind mehr oder weniger direkt in der Hand der Kommunen. So ist das auch im Gesellschaftsvertrag der votegroup vorgesehen.

Dabei ist die Beteiligung der Kommunen durchaus unterschiedlich ausgeprägt. An der Regio iT ist beispielsweise die Stadt Aachen stark beteiligt, mit mindestens 47 Prozent. 10 Prozent der Anteile hält sie direkt, den Rest über die Energieversorgungs- und Verkehrsgesellschaft, welcher der Stadt zu 99,99 Prozent gehört.

Die AKDB wiederum wird getragen von den vier kommunalen Spitzenverbänden in Bayern, also den Interessenvertretungen der Kommunen.

Sind dann die Kunden nicht auch gleichzeitig die Eigentümer?

Dass die Kunden mittelbar auch gleichzeitig die Eigentümer der votegroup sind, ist auch im Gesellschaftervertrag geregelt. In diesem heißt es in §3: „Abnehmer der Leistungen können ausschließlich Gesellschafter bzw. die Mitglieder von Gesellschaftern sein. [..]“

Zum Teil kaufen die Kommunen die Software selbst, zum Teil kaufen zuerst die IT-Dienstleister die Software – um sie dann an Kommunen weiterzuverkaufen. Die AKDB beispielsweise bezeichnet sich als „Vertriebspartner“ der votegroup für Bayern. Sie sieht in dieser Doppelrolle keinen Interessenskonflikt. Es ermögliche der AKDB „vielmehr im Sinne ihrer Rolle für die bayerischen Kommunen auch deren Anforderungen an das Wahlprodukt mit in den Entwicklungsprozess einfließen lassen zu können.“

Auch die votegroup sieht in dieser Doppelrolle ihrer Gesellschafter/Kunden keinen Widerspruch: „Im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit haben sich Kommunen und kommunale Unternehmen zusammengeschlossen, um Wahlsoftware in öffentlicher Hand sicher zu entwickeln und zu betreiben.“

Die Konstruktion mit den IT-Dienstleistern hat für die Kommunen weitere Vorteile: Laut dem Wissenschaftlichen Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste können die IT-Dienstleister in der Regel „Inhouse-Geschäfte“ mit den Kommunen, die Träger, Mitglieder oder Gesellschafter der Unternehmen sind, abschließen. „Das bedeutet, dass die Kommunen Aufträge an sie direkt vergeben können. Die Aufträge sind mehrwertsteuerfrei und verursachen einen geringeren organisatorischen Aufwand, da keine Vergabeverfahren durchgeführt werden muss.“ Das betrifft nicht nur Wahlsoftware, sondern alle möglichen Arten von Software.

Trotz der Tatsache, dass die (End-)Kunden zumindest zum Teil gleichzeitig die Eigentümer sind, ist das Geschäft der votegroup profitabel. Laut ihren Jahresabschlussberichten erzielte die votegroup GmbH (damals noch unter dem Namen „vote iT“) in den Jahren 2021 und 2022 zusammengerechnet einen Gewinn von etwa 2 Millionen Euro.

Was passiert mit dem Gewinn?

Die votegroup schreibt dazu auf Anfrage: „Die votegroup GmbH muss für die sichere Weiterentwicklung der Software, für die wirtschaftliche Stabilität der Gesellschaft und für das Investment (Zinsen und Tilgung) ihrer Gesellschafter eine auskömmliche Rendite erwirtschaften.“

Wie die votegroup auf Anfrage bestätigt, floss der Gewinn in der Vergangenheit an die Gesellschafter zurück. In wie vielen Jahren das geschah und um welche Summen es insgesamt geht, ist unklar. Allerdings bleibt das Geld nicht nur bei den IT-Dienstleistern, also vor allem der regio iT und der AKDB. Die regio iT schüttet Ihren Gewinn zum Teil auch an ihre Gesellschafter aus.

So steht im Haushaltsplan der Stadt Aachen (2024, S. 3666), dass die Stadt „für Ihren direkten Anteil für das Geschäftsjahr 2022“ eine Nettogewinnausschüttung von 713.000 Euro erhielt. Im Vergleich zur Gesamtgröße des Haushaltsplans ist das ein sehr geringer Posten. Der Haushalt der Stadt Aachen umfasst zwischen 1,2 und 1,3 Milliarden Euro. Auf eine Anfrage von netzpolitik.org reagierte die Stadt Aachen nicht.

Die AKDB wiederum teilt mit, dass sie „als sogenannte ‚Selbsthilfeeinrichtung der Kommunen‘ und als Anstalt des öffentlichen Rechts“ nicht gewinnorientiert arbeite. „Alle Erlöse bleiben im Unternehmen und dienen nicht nur zur Deckung des laufenden Aufwands, sondern insbesondere auch der Neu- und Weiterentwicklung unserer Lösungsangebote.“

Unabhängig der konkreten Gewinnsummen bleibt die Frage: Wie sinnvoll ist die aktuelle Struktur, bei der eine Gesellschaft mit großem Aachener Anteil fast alle Kommunen in Deutschland mit Wahlsoftware beliefert?

Public Money – Secret Code?

So ist fraglich, warum die von der Öffentlichkeit bezahlte und im Besitz staatlicher Unternehmen befindliche Software nicht auch der Öffentlichkeit zur Verfügung steht – getreu dem Grundsatz: „Public Money – Public Code“. Jutta Horstmann, Geschäftsführerin des Zentrums für Digitale Souveränität in der öffentlichen Verwaltung (ZenDis), erklärt auf Anfrage, es gehe um mehr „Public Money – Public Code“. „Bei allen kritischen Systemen muss der Staat höchste Anforderungen an Digitale Souveränität und Transparenz anlegen.“

Im Fall von Wahlsoftware komme verschärfend hinzu, dass eine Wahl nicht einfach ein administrativer Prozess ist, sondern „konstituierend für die Demokratie“. Bürger:innen müssen den Wahlen und den Wahlergebnissen vertrauen. „Das geht nur, wenn der Code der verwendeten Software quelloffen und damit transparent ist“, bekräftigt Horstmann.

Mehrere Landeswahlleiter:innen verweisen darauf, dass das amtliche Endergebnis nicht von Software, sondern den gedruckten Stimmzetteln abhängt. „Alle Wahlunterlagen können und werden im Falle ihrer Entscheidungserheblichkeit bei Anfechtungs- und Wahlprüfungsverfahren auch zur Überprüfung herangezogen“, sagt etwa die Landeswahlleiterin des Saarlands.

Gegen die Veröffentlichung von Wahlsoftware führen Teile der Verwaltung Sicherheitsbedenken an. „Eine Veröffentlichung des Quellcode erfolgt insbesondere nicht, um die Sicherheit des Verfahrens zu gewährleisten“, schreibt etwa die Landeswahlleitung aus Rheinland-Pfalz, die gemeinsam mit Hessen eine Eigenentwicklung nutzt. Der CCC und andere argumentieren hingegen: Sicherheit durch Geheimhaltung funktioniere nicht, stattdessen würden Schwachstellen durch eine Offenlegung schneller bekannt – und die Software somit sicherer.

Wer steht in der Verantwortung?

Aus Sicht der Geschäftsführerin von ZenDis zeigt sich in der Debatte um Wahlsoftware auch ein generelles Problem: „Wir brauchen endlich einen Vorrang für Open-Source-Software im Vergaberecht. Verbunden mit dem klaren Ziel, die Beschaffung bis 2035 vollständig auf Open-Source-Software umzustellen und bis dahin einen schrittweise steigenden Open-Source-Mindestanteil bei Beschaffungsvorgängen und in Rahmenverträgen verpflichtend zu machen“, sagt Horstmann.

Auch viele Wahlleiter:innen aus Bund und Ländern verweisen auf eine fehlende Rechtsgrundlage und sehen keine Notwendigkeit einer Veröffentlichung.

Zudem schreibt uns die Landeswahlleiterin des Saarlands: „Eine Veröffentlichung des Quellcodes einer (Wahl)Software bedürfte der Einwilligung des jeweiligen Softwareherstellers.“ Die votegroup wiederum spielt den Ball zu den Kunden zurück: „Die Software kann nur in Abstimmung mit den jeweiligen Kunden veröffentlicht werden.“

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