Ähnlich wie in Propagandafilmen wird heute daran geforscht, wie sich Werbebotschaften gut in KI-Suchen integrieren lassen. Mit Blick auf Google stellt sich die Frage, ob es da nicht einen harten Schnitt braucht.

Für das Verständnis der heutigen Degitalisierung hilft es, einmal etwa 100 Jahre in die Vergangenheit zu schauen. In den 1920er-Jahren war der Film speziell in Russland bzw. der Ende 1922 gegründeten Sowjetunion eine ganz neue Art, die Bevölkerung zu prägen und zu beeinflussen. Regisseure wie Sergei Eisenstein oder Dsiga Wertow nutzen für die Propaganda im Sinne des Kommunismus im Film auch Methoden der Montage, also des Filmschnitts.

Eisenstein und Wertow brachten eindrucksvolle Filme hervor wie Panzerkreuzer Potemkin, Oktober oder Der Mann mit der Kamera. Propagandistische geprägte Filme, die die Errungenschaften der damals noch jungen Sowjetunion einerseits mittels opulenter Bilder, aber auch entsprechend sorgsam aneinandergereihten Filmsequenzen zum Ausdruck brachten.

1921 führte ein gewisser Lew Wladimirowitsch Kuleschow Experimente des Filmschnitts durch, bei denen er den an sich neutral erscheinenden Gesichtsausdruck eines Schauspielers mit unterschiedlichen Zwischensequenzen kombinierte. Als Kuleschow die Zuschauenden dann befragte, was der Schauspieler in diesem Moment zum Ausdruck brachte, zeigte sich, dass sich die Bedeutung sehr stark veränderte, je nachdem, welche Sequenzen miteinander kombiniert wurden. Derselbe, eigentlich neutrale Gesichtsausdruck wurde in Kombination mit einer Zwischensequenz von einer Speise als Hunger interpretiert, in Kombination mit einer Zwischensequenz, die eine Frau zeigte, als Begierde oder Zuneigung.

Dieser Effekt wurde in der Filmtheorie fortan als Kuleschow-Effekt bezeichnet und bezeichnet die Fähigkeit des Gehirns, zwei aufeinanderfolgende, eigentlich unzusammenhängende Bilder zu einer neuen Bedeutung zu verknüpfen. Getrennte Einzelteile in einem neuen Ganzen können also eine ganz andere Bedeutung haben, so schien es damals schon.

Der Kuleschow-Effekt wurde in den Jahren darauf immer wieder wissenschaftlich untersucht. Je nach Studiendesign belegten die meisten Studien, wenn auch nicht alle, dass ein gewisser Effekt der Beeinflussung, speziell emotional, ausgenutzt werden kann.

Informationstorwächter

Harter Sprung ins Jahr 2026. Film ist nicht mehr die interessanteste Form der Informationsvermittlung und Ziel des Versuches einer möglichen Einflussnahme. Inzwischen gibt es sogenannte künstliche Intelligenz, im Speziellen generative KI in Form von Chatbots und damit in Zusammenhang stehende Anwendungen.

Es scheint zumindest aus Sicht von Unternehmen weiter logisch, dass dialogische Mechaniken von Chatbots überall Anwendung finden müssen, um im Trend zu bleiben. Also auch, dass ein scheinbar so banales Problem wie das Finden von Informationen über eine Suchmaschine wie Google oder Bing auch so schnell wie möglich mit möglichst viel KI und „Informationsagenten“ angereichert werden muss.

Zur Hausmesse I/O verkündete Google Mitte Mai folglich einen KI Modus für die Suche, eines der Kernprodukte des Unternehmens. Größte Änderung: Die zehn blauen Links, die – wenn auch mit leichten Abwandlungen – immer Kern der Google-Suche waren, sind verschwunden. Stattdessen eine Eingabemaske für einen Chatbot, der dynamisch aus der Anfrage verschiedene Widgets befüllt, und „Informationsagenten“, die rund um die Uhr das Web überwachen können. Dazu agentisches Coding, „persönliche Intelligenz“ und so weiter und so fort.

Wie der Designer Matthias Ott als Reaktion auf die Ankündigung bereits schrieb, ist der radikale Produktwandel aus Sicht von Google durchaus bemerkenswert. Schließlich war Googles eigentliches Kernversprechen immer, eine schnörkellose Suchmaschine zu sein, die schnell Inhalte findet. Kurze Suche und schon bist du auf der richtigen Webseite. So zumindest seit den ersten Versionen von Google ab 1997. Mit der Zeit kamen zwar zunehmend weitere Zusatzfunktionen dazu, am Ende war Google aber immer noch eine Liste von Links, teils mit Werbung und Widgets angereichert, aber immer sehr darauf fokussiert, Absprungpunkt zu anderen Angeboten zu sein.

Googles neue KI-Suche hingegen ist vollkommen anders: Sie hält User mehr oder weniger vollständig in Googles Anwendung und extrahiert Informationen von anderen Webseiten, um sie dann in der Suchanwendung immer tiefer zu integrieren. Andere Webseiten besuchen? Eigentlich gar nicht mehr notwendig. Quellen von Informationen? Nur noch sehr dezent im Hintergrund.

Nun muss der Vollständigkeit halber erwähnt werden, dass Google schon länger zentraler Informationstorwächter für den Zugang zu Informationen war. Der Marktanteil der Google-Suche in Deutschland war über die letzten Jahre konstant bei 80 bis weit über 90 Prozent. Der Zugang zu Informationen im Internet lief schon länger nicht vollständig neutral, sondern eher durch eine bestimmte Vorauswahl geprägt ab. Methoden der Suchmaschinenoptimierung haben historisch gesehen oftmals Inhalte in der Suche Googles bevorzugt, die nicht unbedingt inhaltlich besser geeignet waren, sondern trickreicher Inhalte präsentiert haben. Googles PageRank-Algorithmus trug mit Netzwerkeffekten ebenso dazu bei, dass sich optimierte Webseiten gegenseitig nach oben zogen.

Experimente der Beeinflussung

Eigentlich ist Googles besonders immersiver KI-Modus aber nun eine Gefahr für das eigene Geschäftsmodell. Unternehmen konnten bisher mit Google Ads beziehungsweise ehemals AdWords auf eine möglichst gute Platzierung zu bestimmten Suchbegriffen bieten und zahlen dafür entsprechende Provisionen.

Klassische Suchergebnisse mit Seiten, bei denen sich Unternehmen eine bessere Position kaufen können, treten aber jetzt in den Hintergrund. Wer sollte aber noch für einen Klick auf eine Webseite zahlen, wenn es den gar nicht mehr braucht? Das bedeutet auch, dass mit dem neuen Informationsmedium „Chatbot“ auch neue Formen der Werbeplatzierung gefunden werden müssen für das Zeitalter von Large-Language-Modellen.

Ähnlich wie sowjetische Filmregisseure in den 1920ern, die Methoden zur Ausgestaltung des Mediums Film im propagandistischen Sinne suchten, wird nun auch im Kontext von LLMs an Methoden geforscht, wie eine bestimmte Botschaft von zahlenden Werbekunden gut integriert werden kann. Werbeanzeigen im Zeitalter der KI-Suche sehen dabei noch nahtloser integriert aus als bisher. Googles eigenes Vermarktungsmodell von Auktionen für Werbeplätze könnte dabei zu einer sehr paradoxen Situation führen, dass Nutzende der Suche für dieselbe Suche ganz unterschiedliche Produkte und Anbieter untergejubelt bekommen, je nachdem, wie die Werbeauktion gerade ausging – in Echtzeit. Darüber hinaus ist es auch fraglich, ob die Grenzen von Werbung und echten Inhalten innerhalb der KI-Suche überhaupt noch so klar definierbar sind, wenn alles eine „Wall of Text“ in einer Konversation wird.

Im letzten Jahrhundert gab es Techniken der Montage im Film, die eine gewisse dramaturgische und emotional beabsichtigte Wirkung bezwecken sollten, etwa die Assoziation von politischen Gegnern mit negativen Gefühlen wie den Zaren bei Panzerkreuzer Potemkin. Leider sind die möglichen Einflussnahmen im KI-Zeitalter noch vielschichtiger. KI-Suchen montieren in Kombination mit Werbung ganz individuell auf bestimmte Zielgruppen spezialisiert ganz neue Zwischensequenzen in die Suche nach Informationen. Dabei wird – ähnlich wie bei Kuleschow – etwas ganz Neues, das weitaus mehr ist als die einzelnen Teile.

Suchen nach eher mit Freiheit assoziierten Begriffen? Vielleicht platziert sich da eine bestimmte politische Partei oder ihr nahestehende Organisationen mit in den Werbeauktionen. Suche nach dem neutral betrachtet besten Produkt? Gar nicht so einfach, wenn bestimmte Produkte schon mundfertig mit allen Vorteilen aufbereitet werden.

Googles Marktmacht und Reichweite werden hier zu einem differenziert einstellbaren, global skalierbaren Beeinflussungsinstrument, dem sich zu entziehen einen Aufwand bedeuten wird, den sich eher nur digital sehr mündige Bürger*innen werden gönnen können.

Grenzen der Verantwortungsdiffusion

Bisher schien Google sich nicht wirklich um die Konsequenzen seiner KI-Funktionen zu scheren.

Doch Folgen von mehr KI in Suchmaschinen gibt es bereits: Googles KI-Zusammenfassungen „Übersicht mit KI“ zu Suchbegriffen, die in gewisser Weise bereits eine Art Mini-KI-Modus auf der herkömmlichen Google-Suchseite waren, hatten durch die Extraktion von fremden Inhalten auf anderen Seiten bereits Auswirkungen auf die Besuche auf beispielsweise Seiten von Medienhäusern. Zero-Klick-Suchen haben in der letzten Zeit stark zugenommen. Kleine und unabhängige Publikationen oder Blogs verlieren an Traffic, und das könnte letztendlich zu einer verringerten Medien- und Meinungsvielfalt führen, wie AlgorithmWatch inzwischen genauer untersucht und was auch auf der letzten re:publica diskutiert wurde. Aspekte, die zumindest gerade in Diskussion und unter Beobachtung stehen.

An der bisherigen Verantwortungsdiffusion der Folgen von Googles KI-Gebaren im Umgang mit dem Informationszugang vieler, die immer noch mit der Fußnote „KI-Antworten können Fehler enthalten“ versehen wird, wurde aber in dieser Woche zumindest teilweise gerüttelt. Das Landgericht München I urteilte in einem Eilverfahren, dass Google in der „Übersicht mit KI“ nicht weiterhin unwahre Tatsachenbehauptungen über zwei Münchner Verlage verbreiten kann.

Bemerkenswert ist auch die Begründung des Gerichts: Aus Sicht durchschnittlicher Nutzer wirke die Übersicht mit KI wie eine direkte Information von Google, weil hier aus Inhalten Dritter ein zusammenhängender Fließtext erzeugt wird. Die bisherige, eher eingeschränkte Haftung von Suchmaschinen für Drittinhalte sei daher auf dieses generative Format nicht übertragbar, urteilte die Kammer. Weiter führt das Gericht aus, dass in der „Übersicht mit KI“ Äußerungen enthalten sind, die in den Suchergebnissen gar nicht getroffen werden. Schlecht für halluzinierende LLMs.

Damit könne sich Google hier nicht aus der Verantwortung für Falschaussagen stehlen. Wie sich das Urteil weiterentwickeln wird, wenn das Verfahren durch weitere Instanzen getragen wird, muss sich noch zeigen.

Es stimmt aber zumindest gelinde optimistisch, weil immerhin erkannt wird, dass die Konsequenzen und Intentionen einer Neukomposition von Inhalten im 21. Jahrhundert wieder neu betrachtet und ausgehandelt werden müssen. Die Frage ist aber, ob es hier nicht doch eher einen harten Schnitt braucht. Ähnlich wie bei Kuleschow erkennen wir also allmählich, dass Informationsverarbeitung in dieser Zeit mittels KI etwas ganz Neues erschaffen kann, was eigentlich gar nicht in den ursprünglichen Inhalten enthalten ist. Und dabei muss es sich nicht nur um Halluzinationen einer KI handeln.

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Staatliche Stellen haben letztes Jahr über 35 Millionen Mal abgefragt, wem eine Telefonnummer gehört. Diese Abfragen haben sich innerhalb von fünf Jahren verdoppelt. Auch Inhaber von IP-Adressen werden abgefragt, laut Telekom vor allem wegen Urheberrechtsverletzungen.

Wem gehört eine Telefonnummer? Das können 135 staatliche Stellen von 142 Telekommunikations-Unternehmen erfahren, ohne dass die betroffenen Firmen oder Kunden davon etwas mitbekommen.

Dieses automatisierte Auskunftsverfahren wird von der Bundesnetzagentur betrieben und ist auch als „Behördentelefonbuch“ oder Bestandsdatenauskunft bekannt.

Die Bundesnetzagentur veröffentlicht darüber jährliche Statistiken, neben einem Absatz im aktuellen Jahresbericht auch auf der Webseite:

Im Jahr 2025 wurden insgesamt ca. 35,11 Mio. Ersuchen über das Automatisierte Auskunftsverfahren bei der Bundesnetzagentur beantwortet.

Wir haben die Zahlen wie jedes Jahr aufbereitet und visualisiert.

Wem gehören 35 Millionen Telefonnummern?

Deutsche Behörden haben im letzten Jahr über 35 Millionen Mal gefragt, wer eine Telefonnummer registriert hat.

Staatliche Stellen wie Polizei, Geheimdienste und Zoll haben also im Schnitt fast jede Sekunde einen Datensatz mit Name, Anschrift und weiteren Bestandsdaten erhalten. Das ist ein neues Allzeithoch.

Diese nummernbasierten Ersuchen haben sich innerhalb von fünf Jahren verdoppelt.

Welche Telefonnummern gehören dieser Person?

Die Auskunft geht auch anders herum: Welche Telefonnummern gehören einer Person?

Diese personenbasierten Ersuchen wurden 340.813 Mal gestellt. Das ist etwa eine Abfrage alle anderthalb Minuten.

Diese Abfragen nahmen wieder zu:

Registrierungspflicht für SIM-Karten

In vielen Staaten der Welt kann man Internet per WLAN und Mobilfunk auch ohne Identifizierung nutzen, darunter USA und Kanada, Großbritannien und Tschechien. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik hatte jahrelang die „Verwendung von Prepaid-Karten zur Anonymisierung“ empfohlen.

Seit einem Anti-Terror-Gesetz von 2016 müssen Prepaid-SIM-Karten in Deutschland mit einem amtlichen Ausweisdokument registriert werden. Das sind genau die Daten, die jede Sekunde abgefragt werden.

Damals sagte uns das CDU-geführte Innenministerium, dass es „keine allgemeine Pflicht zur nachträglichen Überprüfung bereits erhobener Bestandsdaten“ gibt.

Bundesnetzagentur kontrolliert Daten

Diese Zusage gilt jetzt nicht mehr. Sicherheitsbehörden beklagen, dass manche Daten eine „mangelhafte Datenqualität“ hätten, also Anschlüsse auf ein Pseudonym registriert sind. Deshalb hat die Bundesnetzagentur Auslegungshinweise zum Gesetz „erweitert und fortentwickelt“. Auf einem „Compliance Gipfel“ diskutieren Branchenvertreter und berechtigte Stellen „Lösungsansätze zur Verbesserung der Datenqualität“.

Dieses Jahr will die Bundesnetzagentur die „Vorgaben für Identifizierungsverfahren im Prepaid-Mobilfunksektor“ überarbeiten. Nach der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes will die Bundesnetzagentur die Kundendatenauskunftsverordnung und die Technische Richtlinie für das Auskunftsverfahren überarbeiten.

Wer keinen Personalausweis vorlegt, verliert den Mobilfunk-Anschluss.

Keine Transparenz zu IP-Adressen

Seit 2013 können Behörden neben Telefonnummern auch Internetdaten wie IP-Adressen und E‑Mail-Postfächer als Bestandsdaten abfragen. Damit erfahren sie, wem eine IP-Adresse zugewiesen ist oder welche IP-Adressen eine Zielperson nutzt – ebenfalls ohne Richterbeschluss.

Zu diesen Abfragen gibt es leider keine Statistiken, weil die Behörden direkt bei den Internet-Zugangs-Anbietern anfragen. Die Bundesnetzagentur könnte diese Statistiken erheben und veröffentlichen. Doch dazu fehlt der politische Wille – aller Bundesregierungen.

Die Deutsche Telekom veröffentlicht freiwillig einige Zahlen in ihrem Transparenzbericht. Demnach haben Behörden in über 53.000 Fällen Bestandsdaten durch manuelle Abfragen erhalten. Dazu kommen mehr als 217.000 Abfragen zu Inhabern von IP-Adressen bei mutmaßlichen Urheberrechtsverletzungen im Internet.

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Fast die Hälfte der Asylverfahren werden mittlerweile mit Hilfe einer Blockchain verwaltet, zumindest von Registrierung bis Anhörung. Immer mehr Bundesländer nutzen das Assistenzsystem des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, die Behörde wird zunehmend zum Software-Anbieter.

Seit 2018 arbeitet das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge an einem Blockchain-System, das mittlerweile den blumigen Namen FLORA trägt. FLORA, das steht für „Föderale Blockchain Infrastruktur Asyl“. Ziel des Assistenzsystems ist vor allem, verschiedene beteiligte Behörden bei „Registrierung, Aktenanlage und Anhörung“ zu unterstützen. Über das System sollen sie den Status von Asylverfahren abrufen können – zumindest in der Zeit zwischen der Registrierung etwa bei einer Ausländerbehörde und der Anhörung durch das BAMF.

2021 startete der Pilotbetrieb für FLORA, ab 2022 wurde das System produktiv genutzt – zuerst in Sachsen und Brandenburg. Mittlerweile kommt das Blockchain-Projekt zusätzlich in Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen und Thüringen zum Einsatz. „Derzeit werden ca. 47 Prozent der bundesweit bearbeiteten Asylverfahren mit Unterstützung durch FLORA durchgeführt“, so eine Sprecherin des BAMF gegenüber netzpolitik.org. Bayern, Nordrhein-Westfalen, Berlin und Sachsen-Anhalt sollen folgen, bis Ende 2027 soll die Anbindung der interessierten Länder abgeschlossen sein.

Ausbau der Funktionen liegt auf Eis

Eigentlich sollte die Blockchain-Lösung auf Basis des Open-Source-Frameworks Hyperledger Fabric nicht nur räumlich, sondern auch funktional noch weiter ausgebaut werden: beispielsweise auf die Verteilung von Geflüchteten auf Landkreise und Kommunen oder EU-weit bei der Koordination, welcher Mitgliedstaat für ein Asylverfahren zuständig ist. Doch diese Pläne, so das BAMF, liegen vorerst auf Eis. Oder wie die Behörde es ausdrückt: wurden „zurückgestellt“.

Grund dafür sei, dass die Priorität auf einem bundesweiten Roll-out des Systems liege. „Maßgeblich für diese Entscheidung“, so das BAMF, „waren die umfangreichen Haushaltskürzungen zu Beginn des Jahres 2024“. Damals fehlten im Kernhaushalt rund 17 Milliarden Euro, die von der damaligen Ampel-Regierung an verschiedenen Stellen gekürzt wurden. Dem fiel auch die funktionale Ausweitung des Blockchain-Projekts zum Opfer.

FLORA indes hat sein ganz zu Beginn geplantes Budget schon seit langem gesprengt. 2019, nach der Machbarkeitsstudie, waren für das Projekt „Verwaltung von Asylprozessen in der Blockchain“ noch insgesamt 4,53 Millionen Euro veranschlagt gewesen. Mittlerweile liegen die Gesamtkosten für Entwicklung und Betrieb von FLORA bis Ende 2025 bei 25.710.867,50 Euro, das ist mehr als das Fünffache. Die ursprünglich geplanten Beträge waren schon 2020 erreicht, noch bevor es einen ersten Pilotbetrieb gab.

Der Aufwand, eine datenschutzkonforme, Blockchain-basierte Lösung für die Koordinierung von Prozessen zu konzipieren, die jede Menge personenbezogener Daten involvieren, war hoch. Juristen und Informatiker suchten nach Wegen, das zu realisieren. Sie erstellten Machbarkeitsstudien und Gutachten und am Ende lautete das Fazit – vereinfacht gesagt: Das ist eine Menge Aufwand, aber möglich. Dass es geht, hat das BAMF mittlerweile gezeigt. Dass das Projekt entsprechend teuer geworden ist, auch.

Die Bundesländer als „Kunden“

Die Kosten würden sich, so das BAMF, aus dem Roll-out und der Anbindung von Bundesländern ergeben. Außerdem habe es 2024 eine Neuentwicklung der FLORA-Cloudversion gegeben. In einem wissenschaftlichen Bericht von Forschenden der Universitäten von Luxembourg und Arkansas klingt an, was wohl den größeren Aufwand verursacht hat: Das BAMF hatte zu Beginn auf dezentrales Hosting von FLORA gesetzt und mehr Verantwortung bei den Bundesländern gesehen. Die Forschenden schreiben: „Diese Bemühungen gerieten jedoch ins Stocken, als die Bundesländer eine schnelle Einführung des FLORA-Systems forderten. Daraufhin beschloss das FLORA-Team, seinen (De-)Zentralisierungskompromiss weiter zu formalisieren.“

Die Länder wollten also offenbar nicht alles selbst machen, sondern am liebsten eine fertige Lösung nach ihren Anforderungen nutzen, schlüsselfertig und ohne Zusatzaufwand. Das BAMF übernahm so immer mehr Verantwortung für die FLORA-Infrastruktur, die Bundesländer wurden immer mehr zu „Kunden“ des Bundesamts – die Anpassungen bestellten, um ihre eigenen Prozesse abzubilden.

Zahlen müssen die Bundesländer dafür praktischerweise nicht. Das BAMF schreibt: „Hier entstehen für die Bundesländer keine eigenen Kosten, da das BAMF die Anwendung an die Anforderungen des einzelnen Bundeslands anpasst und die benötigte Infrastruktur zur Nutzung bereitstellt.“

Weitere Kosten, so die Sprecherin des BAMF, sind angefallen, weil die Reform des europäischen Asylsystems (GEAS) Änderungen im System erforderlich macht. Derartige Anpassungen werden in diesem Jahr weiterhin erforderlich sein, denn die nationale Umsetzung von GEAS in Deutschland ist längst nicht abgeschlossen. Obwohl die EU-Regeln ab Juni 2026 in allen EU-Staaten anwendbar sein sollen, hat Deutschland bisher seine Anpassungsgesetze nicht verabschiedet, sie liegen weiterhin zur Beratung im Bundestag.

Und bevor die genauen nationalen Regeln nicht klar sind, lassen sich die IT-Systeme nicht so einfach aktualisieren. Die Zeit wird knapp, es bleiben nur noch vier Monate. Die Bundesregierung sieht „eine erhebliche Herausforderung“ darin, die GEAS-Regelungen rechtzeitig umzusetzen, schrieb sie im Januar – was längst nicht nur FLORA betrifft, sondern eine Vielzahl von IT-Systemen von BAMF und anderen Behörden.

Interesse eingeschlafen

Das BAMF will unterdessen FLORA „zur Unterstützung des Fristenmanagements“ weiterentwickeln. Durch GEAS würden sich Bearbeitungsfristen für das BAMF „zum Teil deutlich verkürzen“. Wie lange die Fristen etwa zur Entscheidung von Asylanträgen letztlich in Deutschland sein werden, ist noch nicht festgelegt. Die EU-Regeln geben den Mitgliedstaaten einen Spielraum, die Details müssen in einem nationalen Gesetz definiert werden.

Auf europäischer Ebene, so wirkt es, ist das Interesse an der Asyl-Blockchain mittlerweile eingeschlafen. „Die Kontaktaufnahme mit anderen EU-Staaten wurde im Zuge der Neuausrichtung des Projekts zu Beginn 2024 zurückpriorisiert“, so das BAMF. Aktuell seien keine weiteren Aktivitäten bekannt oder Gespräche geplant“. Ein gemeinsames Projekt mit Frankreich, eine Blockchain-basierte Lösung für die Zuständigkeitsbestimmung von EU-Ländern im bisherigen Dublin-Verfahren zu nutzen, wurde eingestellt, „da das EU-Partnerland das Projekt nicht weiterbetrieben hat“.

Während der allgemeine Blockchain-Hype also deutlich abgeflacht ist, arbeitet das BAMF unbeirrt weiter an der Technologie. Und wird, wie es aussieht, auch in den nächsten Jahren jede Menge Support für die involvierten Bundesländer-Kunden leisten müssen.

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Staatliche Stellen haben letztes Jahr fast 27 Millionen Mal abgefragt, wem eine Telefonnummer gehört. Das ist ein neuer Rekordwert. Auch Inhaber von IP-Adressen werden abgefragt, laut Telekom vor allem wegen Urheberrechtsverletzungen.

Wem gehört eine Telefonnummer? Das können 138 staatliche Stellen von 130 Telekommunikations-Unternehmen erfahren, ohne dass die betroffenen Firmen oder Kund:innen davon etwas mitbekommen. Dieses automatisierte Auskunftsverfahren wird von der Bundesnetzagentur betrieben und ist auch als „Behördentelefonbuch“ oder Bestandsdatenauskunft bekannt.

Die Bundesnetzagentur veröffentlicht darüber jährliche Statistiken, neben einem Absatz im aktuellen Jahresbericht auch auf der Webseite:

Mit bis zu 188.627 Ersuchen pro Tag zu Namen oder Rufnummern wurden im Jahr 2024 insgesamt ca. 26,9 Mio. Ersuchen durch die Systeme der Bundesnetzagentur beantwortet.

Wir haben die Zahlen wie jedes Jahr aufbereitet und visualisiert.

26 Millionen Abfragen: Wem gehört diese Telefonnummer?

Deutsche Behörden haben im letzten Jahr 26,55 Millionen Mal gefragt, wer eine Telefonnummer registriert hat. Staatliche Stellen wie Polizei, Geheimdienste und Zoll haben also im Schnitt fast jede Sekunde einen Datensatz mit Name, Anschrift und weiteren Bestandsdaten erhalten. Das ist ein neuer Rekord.

Diese nummernbasierten Ersuchen haben sich innerhalb von sieben Jahren mehr als verdoppelt.

Welche Telefonnummern gehören dieser Person?

Die Auskunft geht auch anders herum: Welche Telefonnummern gehören einer Person? Diese personenbasierten Ersuchen wurden 280.570 Mal gestellt, etwa alle zwei Minuten eine. Diese Abfragen nahmen wieder leicht zu:

Registrierungspflicht für SIM-Karten

In vielen Staaten der Welt kann man Internet per WLAN und Mobilfunk auch ohne Identifizierung nutzen, darunter USA und Kanada, Großbritannien und Niederlande. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik hat jahrelang die „Verwendung von Prepaid-Karten zur Anonymisierung“ empfohlen.

Seit einem Anti-Terror-Gesetz von 2016 müssen Prepaid-SIM-Karten in Deutschland mit einem amtlichen Ausweisdokument registriert werden. Das sind genau die Daten, die jede Sekunde abgefragt werden. Damals sagte uns das CDU-geführte Innenministerium, dass es „keine allgemeine Pflicht zur nachträglichen Überprüfung bereits erhobener Bestandsdaten“ gibt.

Bundesnetzagentur kontrolliert Daten

Diese Zusage gilt jetzt nicht mehr. Sicherheitsbehörden beklagen, dass manche Daten eine „mangelhafte Datenqualität“ haben, also Anschlüsse auf ein Pseudonym registriert sind. Deshalb hat die Bundesnetzagentur Auslegungshinweise zum Gesetz „erweitert und fortentwickelt“. Auf einem „Compliance Gipfel“ diskutieren Branchenvertreter und berechtigte Stellen „Lösungsansätze zur Verbesserung der Datenqualität“.

Dieses Jahr will die Bundesnetzagentur die „Vorgaben für Identifizierungsverfahren im Prepaid-Mobilfunksektor“ überarbeiten. Das passiert mit der „Novellierung des Telekommunikationsgesetzes im Rahmen des TK-Netzausbau-Beschleunigungs-Gesetzes“. Danach will die Bundesnetzagentur die Kundendatenauskunftsverordnung und die Technische Richtlinie für das Auskunftsverfahren überarbeiten.

Keine Transparenz zu IP-Adressen

Seit 2013 können Behörden neben Telefonnummern auch Internetdaten wie IP-Adressen und E-Mail-Postfächer als Bestandsdaten abfragen. Damit erfahren sie, wem eine IP-Adresse zugewiesen ist oder welche IP-Adressen eine Zielperson nutzt – ebenfalls ohne Richterbeschluss.

Zu diesen Abfragen gibt es leider keine Statistiken, weil die Behörden direkt bei den Internet-Zugangs-Anbietern anfragen. Die Bundesnetzagentur könnte diese Statistiken erheben und veröffentlichen. Doch dazu fehlt der politische Wille – aller Bundesregierungen.

Die Deutsche Telekom veröffentlicht freiwillig einige Zahlen in ihrem Transparenzbericht. Demnach haben Behörden in 53.978 Fällen Bestandsdaten durch manuelle Abfragen erhalten. Dazu kommen 289.893 Abfragen zu Inhabern von IP-Adressen bei mutmaßlichen Urheberrechtsverletzungen im Internet.

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Die Arbeit von netzpolitik.org finanziert sich zu fast 100% aus den Spenden unserer Leser:innen.
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Das Innenministerium in London hat am Donnerstag eingeräumt, dass die pauschale Beschlagnahme der Mobiltelefone von Migrant:innen rechtswidrig ist. Laut der britischen Tageszeitung Independent sagte dies der Anwalt der Innenministerin Priti Patel vor dem Obersten Gerichtshof. Das Gericht verhandelt eine Klage von drei Asylbewerbern aus dem Irak und dem Iran. Sie wurden 2020 verhaftet, nachdem sie mit kleinen Booten über den Ärmelkanal eingereist waren. Im Dezember urteilte ein Berufungsgericht, dass dies keine illegale Einreise darstellt.

Die Behörden behielten die Geräte nach einer Anweisung mindestens drei Monate ein und untersuchten diese forensisch. Auf der Suche nach Telefonnummern, Nachrichten, Bildern, Videos, Verkehrsdaten und GPS-Koordinaten wurde der Zeitung zufolge der komplette Speicher ausgelesen. Die Anwält:innen der Kläger gehen davon aus, dass die Praxis „Hunderte oder Tausende“ von Mobiltelefonen im Jahr betreffen könnte. Dies widerspricht dem Datenschutz und der Europäischen Menschenrechtskonvention, bestätigt nun auch das britische Innenministerium. Auch die Praxis, Asylsuchende zur Herausgabe ihrer PIN-Nummern zu drängen, sei rechtswidrig gewesen.

Deutsche Polizeien führen keine Statistik

Auch in Deutschland werden die Mobiltelefone von Geflüchteten beschlagnahmt und ausgelesen. Möglich ist dies gemäß dem Aufenthaltsgesetz, wenn die Betroffen bei einer Kontrolle über keinen gültigen Pass oder Passersatz verfügen. Bundesweite oder länderbezogene Zahlen gibt es hierzu nicht; zuletzt versuchte die Abgeordnete Jule Nagel erfolglos, dies im sächsischen Landtag in Erfahrung bringen.

Eine Sicherstellung kann auch nach § 94 Strafprozessordnung (StPO) zum Zwecke der Beweissicherung wegen des „Einschleusens von Ausländern“ erfolgen. Jedoch werden auch die Telefone von Schutzsuchenden mitgenommen, und zwar „insbesondere, wenn Geschleuste im Zusammenhang mit einem Schleuser aufgegriffen wurden“, schreibt das Bundespolizeipräsidium in Potsdam an netzpolitik.org. Die Maßnahme erfolgt also ohne einen Tatverdacht der davon Betroffenen. Statistiken, wie viele Geräte bislang auf Grundlage der StPO konfisziert wurden, führt die Bundespolizei nicht.

„Freiwillige“ Sicherstellung, sonst droht Beschlagnahme

Viele Asylsuchende kooperieren mit den Behörden und teilen ihnen auch die PIN-Nummern des Telefons mit. Eingezogen wird es dennoch, dann handelt es sich um eine Sicherstellung. Im Falle einer Weigerung wird die Beschlagnahme nach § 98 StPO richterlich angeordnet. Auch hierzu gibt es keine Statistiken, teilte die Staatsanwaltschaft Passau gegenüber netzpolitik.org mit. In einer Pressemitteilung hatte die Behörde zuvor mitgeteilt, dass in ihrem Einzugsgebiet „Handyauswertungen“ erheblich zugenommen hätten.

Laut den strafprozessualen Vorschriften sollen die Betroffenen ein Sicherstellungs- oder Beschlagnahmeprotokoll für die polizeiliche Maßnahme erhalten, schreibt das Bundesinnenministerium. Auch die Bundespolizeiinspektion Passau antwortet auf Nachfrage, dass stets „eine entsprechende Bestätigung“ ausgestellt wird. Dies ist aber nicht immer der Fall, heißt es dazu aus fluchtsolidarischen Kreisen in Nordrhein-Westfalen. Weder würden die Betroffenen zum Grund der Abnahme ihrer Identitätspapiere und Mobiltelefone aufgeklärt, noch erhielten sie dafür immer einen Beleg.

Anordnung auch im Asylverfahren

Oft lässt sich die Bundespolizei zudem von den Aslysuchenden in einer „Einwilligungs-/Verzichtserklärung“ bescheinigen, dass es sich nicht um eine Beschlagnahme gemäß § 98 StPO handelte. Dass die Betroffenen hierzu in ausreichendem Maße in einer für sie verständlichen Sprache aufgeklärt wurden und den Unterschied verstanden haben, kann bezweifelt werden.

Wie lange die Geräte einbehalten werden, ist laut dem Bundespolizeipräsidium „abhängig vom Einzelfall und erfolgt in enger Absprache mit der jeweilig zuständigen Staatsanwaltschaft“.

Auch im späteren Asylverfahren werden die Antragsteller:innen gemäß dem Asylgesetz zur kurzfristigen Herausgabe ihrer Mobiltelefone gedrängt. Zuständig ist hierfür das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das mit der Maßnahme Hinweise auf die Herkunft oder Identität der Betroffenen erhalten will. Letztes Jahr hat das Verwaltungsgericht Berlin dieses pauschale Auslesen von Telefonen und Datenträgern als rechtswidrig beurteilt. Allein im Jahr 2020 ist dies aber in 6.247 Fällen erfolgt, in nur 1,8 Prozent der Fälle sollen die Analysen Widersprüche zu den Angaben der Antragstellenden aufgezeigt haben.

GFF prüft Verfassungsmäßigkeit

Für Asylsuchende bedeutet der Verlust des Handys oft zusätzlichen Stress im Asylverfahren, weil das Gerät nicht nur der Kommunikation mit Angehörigen und Anwält:innen dient, sondern mitunter auch relevante Dokumente für Anhörungen darauf gespeichert sind. In Deutschland dürften deshalb – ähnlich wie in Großbritannien – viele Beschlagnahmungen von Mobiltelefonen und Speichermedien von Geflüchteten rechtswidrig sein.

„Smartphones sind heutzutage ein unentbehrliches Mittel, um sich im Leben zurechtzufinden – gerade nach Ankunft in einem fremdem Land“, sagt auch der Rechtsanwalt Bijan Moini von der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF). Ihr Entzug greife in eine ganze Reihe von Grundrechten ein, nicht nur in das Recht auf Datenschutz. „Sollte die Bundespolizei Mobiltelefone systematisch und massenhaft sicherstellen, könnte das die strengen rechtlichen Anforderungen an Sicherstellungen im Einzelfall unterlaufen“. Die GFF will die Praxis deshalb auf ihre Verfassungsmäßigkeit prüfen.

Handreichungen von EU-Agenturen

Sollte die Rechtswidrigkeit auch in Deutschland gerichtsfest dokumentiert sein, könnte dies auch Konsequenzen für EU-Agenturen haben. Frontex und Europol geben beispielsweise Handreichungen zur Beschlagnahme von Kommunikationsgeräten Schutzsuchender heraus. Darin wird geraten, mit einer „besonderen Taktik“ Passwörter für die forensische Auswertung zu erlangen. In die gleiche Richtung geht ein neuer Leitfaden der EU-Agentur für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Eurojust. Auf den Telefonen der Geflüchteten befinden sich demnach „besonders wertvolle Informationen“. Beim Vorliegen eines Verdachts auf Menschenschmuggel sollen die Geschleusten zudem mit verdeckten Maßnahmen polizeilich überwacht werden.

In Großbritannien waren die Behörden offenbar nicht einmal in der Lage, sämtliche beschlagnahmten Telefone auszuwerten. Im Oktober soll die Grenzpolizei deshalb mit einem „Massenrückgabeverfahren“ begonnen haben. Die Besitzer:innen wurden laut dem Independent aufgefordert, dazu eine Telefonnummer anzurufen. Später sei diese Nummer durch eine E-Mail-Adresse ersetzt worden. Meldeten sich die Asylsuchenden nicht, wurden die Geräte zerstört.

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