Bundesdigitalminister Karsten Wildberger ist überzeugt, dass die hauseigene KI-Software „Spark Workflow“ Verwaltungsprozesse deutlich beschleunigen wird. Doch noch seien etliche Fragen offen, die auch der Minister nicht beantworte, sagt Digitalexperte Stefan Kaufmann. Er plädiert für einen alternativen Ansatz, um die Verwaltung zu modernisieren.

Bürokratierückbau, Modernisierung des Staates und eine effizientere öffentliche Verwaltung – gebetsmühlenartig wiederholt die Bundesregierung die im Koalitionsvertrag festgeschriebenen Ziele. Digitalminister Karsten Wildberger (CDU) will die öffentliche Verwaltung vor allem mit Hilfe generativer KI modernisieren. Darüber hinaus sollen KI-Agenten Genehmigungsverfahren um bis zu 50 Prozent beschleunigen und so Mitarbeiter:innen entlasten. Zu Jahresanfang hatte Wildberger sogar noch von 80 Prozent Beschleunigung gesprochen.

Seine Hoffnungen setzt der Minister dabei vor allem auf Spark Workflow. Das sind KI-Agenten, die den Ablauf von Verwaltungsverfahren durchgängig abbilden sollen. Im Gespräch mit netzpolitik.org ordnet Stefan Kaufmann ein, was nach jetzigem Wissensstand von Spark Workflow zu erwarten ist. Kaufmann ist Experte für Open Data und Verwaltungsdigitalisierung und beschäftigt sich auch privat mit Spark Workflow und den offenen Fragen des Projekts.

netzpolitik.org: Das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) will Spark Workflow in die öffentliche Verwaltung bringen. Was tut das Programm?

Stefan Kaufmann: Spark Workflow soll dabei helfen, Genehmigungsverfahren schneller zu bearbeiten. Nach allem, was wir zurzeit über das Programm wissen, arbeitet es in mehreren Schritten. Zunächst soll es Word-Dokumente, PDFs und PowerPoint-Dokumente in Markdown übersetzen, damit der Inhalt des Dokuments überhaupt analysierbar wird. Mit der Markdown-Syntax werden Struktur und Inhalte leichter maschinell auswertbar.

Anschließend wirft das Programm die aufbereiteten Inhalte nach und nach gegen Sprachmodelle und die wenden darauf festgelegte Prompts an, also Eingaben an das KI-System. Das Programm soll so einen Antrag auf Vollständigkeit und Plausibilität prüfen und eine rechtliche Einordnung vornehmen.

„Es braucht hundertprozentige Verlässlichkeit“

netzpolitik.org: Wie funktioniert das genau?

Stefan Kaufmann: Das ist nicht so leicht zu sagen. Zwar ist der Code auf openCode öffentlich einsehbar. Aber es fehlt eine Gesamtdokumentation. Die öffentlich zugänglichen Informationen zum Projekt lassen kaum Rückschlüsse darauf zu, wie die einzelnen Spark-Module im Detail funktionieren sollen und was die allgemeine Erwartungshaltung an das Programm ist.

So fehlt auch ein Gütetest: Tut das System, was es soll? Entsprechende Kriterien müsste man vorher definieren. Das wäre ein wissenschaftliches Vorgehen. Wenn ich ein Medikament teste, formuliere ich solche Kriterien auch, führe Doppel-Blindstudien durch und prüfe, ob meine Erwartung an die Wirkung des Medikaments erfüllt ist. Bei Spark Workflow ist so etwas bislang nicht erkennbar.

Außerdem müsste man zuvor definieren, was eine akzeptable Fehlerquote ist. Dass die generative KI unterschiedliche Ergebnisse auswerfen kann, auch wenn man dieselbe Abfrage macht, ließe sich systematisch testen. Man könnte einen Musterantrag mehrmals durch das System laufen lassen und die Ergebnisse speichern. Anschließend könnte man die Varianzen zwischen den Ergebnissen untersuchen. Wie man die dann bewertet, hängt davon ab, welche Abweichung als akzeptabel gilt.

Angenommen von 100 Anträgen wird einer falsch positiv oder einer falsch negativ bewilligt. Ist das dann ein akzeptables Ergebnis? Das müsste man diskutieren und definieren. Ich bin der Überzeugung, bei einer maschinellen Auswertung von Anträgen braucht es eine hundertprozentige Verlässlichkeit. Aber das ist eine politische Frage.

Mit Markdown zur „symbolischen KI“

netzpolitik.org: Gehen wir kurz noch einen Schritt zurück: Inhalte aus Dokumenten in Markdown zu übersetzen, das ist doch sinnvoll, oder?

Stefan Kaufmann: Ja, wenn man aber bei Spark Workflow schon diesen Schritt geht, könnte man noch einen Schritt weitergehen: nämlich die Anträge so gestalten, dass sie direkt in Markdown vorliegen. Damit könnte man auf Sprachmodelle verzichten und hätte einen Schritt hin zu einer verlässlichen und schnell verfügbaren Datenbasis zurückgelegt.

netzpolitik.org: Warum wäre das sinnvoll?

Stefan Kaufmann: Beispielsweise kann man mit Begriffen viel besser umgehen, die je nach Kontext eine andere Bedeutung haben, wie etwa der Begriff „Einkommen“. Durch eine passende Datenkodierung könnte man sicherstellen, dass das System jeweils den richtigen Einkommensbegriff erfasst. So etwa arbeitet die sogenannte symbolische KI, nach Regeln von Logik und Mathematik.

Die hat einen wesentlichen Vorteil: Auch wenn ich dieselbe Abfrage hundertmal vornehme, ich erhalte immer dasselbe Ergebnis. Bei diesem System bin ich lediglich darauf angewiesen, dass die zugrunde liegenden Sachverhaltsdarstellungen in einem maschinell auswertbaren Format vorliegen. Die Korrektheit des Ergebnisses hängt hier nicht davon ab, dass das System zufällig das richtige Ergebnis ausspuckt, sondern das folgt logisch aus den verarbeiteten Daten.

Digitalministerium will KI-Agenten für die Verwaltung

netzpolitik.org: Wie unterscheiden sich Sprachmodelle von der symbolischen KI?

Stefan Kaufmann: Sprachmodelle sind den sogenannten konnektionistischen KI-Modellen zuzuordnen. Das sind all die Modelle, die auf stochastischen Verfahren basieren, die nach dem Prinzip der Wahrscheinlichkeit funktionieren. Ein klassischer konnektionistischer KI-Ansatz ist maschinelles Lernen. Eine Untergruppe davon ist Deep Learning und daneben gibt es eben die großen Sprachmodelle. Gesichtserkennung ist beispielsweise ein klassischer konnektionistischer Ansatz. Da kann ich ein Gesicht mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erkennen, die liegt dann irgendwo zwischen 0 und 100 Prozent. Diese Konfidenz, eine Art Kennzahl über die Gewissheit, kann ich mir oft auch anzeigen lassen.

Bei symbolischer KI gibt es eigentlich nur die Ergebnisse 0 und 1. Entweder die Ausgabe ist richtig oder die Anfrage nicht beantwortbar, etwa wenn die Datenlage das nicht hergibt.

Mehr Effizienz mit maschinenlesbaren Daten

netzpolitik.org: Wie kommt es, dass die öffentliche Verwaltung mit Dokumenten in unterschiedlichen und nicht maschinenlesbaren Formaten arbeitet?

Stefan Kaufmann: Menschen lernen schon in der Schule, dass sie Texte mit Microsoft Word schreiben. Wir alle sind in gewisser Weise darauf „trainiert“ worden. Die meisten verfassen auch in ihrem Berufsleben Dokumente so, dass sie für Menschen lesbar sind.

Zum Beispiel ein PDF-Dokument, in dem Tabellen enthalten sind. Zwar ist die Darstellung digital. Aber eine automatische mathematische Auswertung der Inhalte ist sehr viel schwieriger, als wenn die ursprüngliche Tabelle im CSV-Format vorliegen würde – oder noch besser: als Linked Data. Wären die Inhalte maschinenlesbar aufbereitet, wäre das ein Riesenschritt in Richtung einer verlässlichen Auswertung.

netzpolitik.org: Wie bewertest du die Entscheidung, dass die öffentliche Verwaltung diesen Weg bislang nicht eingeschlagen hat und stattdessen zumindest auf Entscheider-Ebene auf generative KI setzt?

Stefan Kaufmann: Benjamin Degenhardt hat das neulich sehr schön eingeordnet: Der Weg hin zu semantischer Datenhaltung, also etwa besserer Maschinenlesbarkeit, sei strategisch der weitsichtige und auch der einzig sinnvolle. Ich stimme ihm da voll zu.

Degenhart ist Wissensingenieur und engagiert sich für Open Source, Linked Open Data, Graphen und Nachhaltigkeit.

Damit ließen sich alle Vorteile des automatisierten Rechnens nutzen, ohne irgendwelche Abstriche machen zu müssen. In strukturierte Daten zu investieren, wäre nachhaltig. Damit könnte man Mitarbeiter:innen in der Verwaltung nicht nur Arbeit abnehmen, man könnte gleichzeitig Kompetenz vorantreiben, besser mit Daten umzugehen, also mit Fokus auf Maschinenlesbarkeit. Da wäre deutlich mehr Effizienz zu gewinnen, während man die Grundsätze von Verwaltungshandeln wie Gleichheitsgrundsatz oder Verlässlichkeit nicht infrage stellen müsste.

Die Existenz generativer KI-Systeme verleitet dazu, Workarounds zu bauen, weil die momentan durch die Verfügbarkeit solcher Systeme günstig erscheinen. Ich kann damit kurzfristig einen Erfolg erzielen und komme meinem Ziel augenscheinlich näher. Bei genauer Betrachtung wird aber klar: Ich verbaue mir damit gleichzeitig, das gesamte System zu ertüchtigen.

netzpolitik.org: Wie kann man sich das vorstellen?

Stefan Kaufmann: Ich versuche, das an einem Bild zu erklären. Es gibt ein Ministerium, das eine desolate Wasser-Verrohrung hat. Eigentlich ist allen klar, wir sind hier auf dem Stand, der nicht mehr tragbar ist. Das sind technische Schulden. Wir müssten diese Infrastruktur von Grund auf neu festigen. Denn bislang haben Mitarbeitende das Wasser in Eimern von A nach B getragen. Statt die Infrastruktur zu erneuern, nimmt das Ministerium das Angebot einer Firma an. Sie sponsert billige Arbeiter:innen, die den Ministeriumsmitarbeiter:innen das Wassertragen abnehmen.

Diese Lösung reduziert vorerst das akute Defizit. Fraglich ist: Wollen wir, dass da Menschen das Wasser hin und her tragen? Ist das langfristig wirtschaftlich? Oder wollen wir nicht eher eine Situation, wo ich den Wasserhahn aufdrehe und das Wasser einfach läuft, Wasser as a service sozusagen?

„Ich halte es für eine Ausrede“

netzpolitik.org: Welche Gefahr siehst du bei Spark Workflow?

Stefan Kaufmann: Weniger eine Gefahr, mir fällt aber auf, dass vieles von dem, was gerade verhandelt wird, auf Kategorienfehlern basiert. Dass hier eine agentische KI am Werk sei, die 50 oder gar 80 Prozent der Arbeit abnehmen könne, sind zunächst Behauptungen. Das lässt sich nicht überprüfen. Ich habe die Befürchtung, dass die Verantwortlichen im BMDS Annahmen anhängen, wie solche Systeme arbeiten und welche Leistung sie erzielen können, die sich schwer belegen lassen.

Es ist durchaus möglich, dass Spark Workflow eingereichte Anträge prüft und darin tatsächlich Inkonsistenzen und Unvollständigkeiten anzeigt. Doch scheint das System einige technische Probleme mit sich zu bringen. Demnach kann es vorkommen, dass es zwei Dateien mit demselben Dateinamen ermittelt und dann eine davon verwirft. Dass die Dateinamen sich decken, bedeutet aber nicht automatisch, dass der Inhalt der Dubletten identisch ist.

Die Person, die das Programm bedient, sieht offenbar auch nicht, wenn im Hintergrund etwas passiert, was den Umfang des ursprünglichen Antrags verändert. Sie hat womöglich keine Information darüber, dass das System damit unter Umständen zu einem verfälschten Ergebnis kommt.

netzpolitik.org: Es fällt immer wieder das Argument vom „human in the loop“, am Ende entscheide immer ein Mensch. Ein Programm wie Spark Workflow solle lediglich unterstützen, menschliche Expertise sich dann auf das Ergebnis konzentrieren. Wie bewertest du das?

Stefan Kaufmann: Ich halte es für eine Ausrede. Im konkreten Fall ist nicht klar: Kann die Person, die das Programm bedient, einordnen, dass das Ergebnis der generativen KI zufallsbehaftet ist? Weiß sie, dass das System vielleicht unter der Haube anders agiert, als man es als Laie erwarten würde? Grundsätzlich ist die Frage offen: Wie kann der Mensch einen Antrag angesichts des Moments des Zufalls verlässlich bearbeiten? Oder werden solche Anträge in Zukunft quasi per Losverfahren beschieden?

„Nur auf einen spezifischen Anwendungsfall zugeschnitten“

netzpolitik.org: Laut den Aussagen etwa von BMDS-Staatssekretär Thomas Jarzombek soll Spark in mehreren Bereichen der öffentlichen Verwaltung eingesetzt werden können. Für wie realistisch hältst du das?

Stefan Kaufmann: Wenn man in den Code von Spark Workflow reinschaut, fällt auf: Dieses System ist gerade nur auf einen spezifischen Anwendungsfall zugeschnitten, nämlich auf die umweltrechtliche Genehmigung.

Würde man diesen Anwendungsfall auf einen anderen umbauen, muss man da händisch in viele Konfigurationsdateien eingreifen. Das wirkt auf mich nicht wie ein System, das flexibel auf verschiedene Szenarien in der Verwaltung angepasst werden kann. Zumindest nicht ohne erheblichen Aufwand.

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Das Digitalministerium will Staat und Verwaltung digitalisieren. Doch Minister Wildberger wiederholt bekannte Fehler im Prestige-Projekt. Das zeigt ein Bericht des Bundesrechnungshofs, den wir veröffentlichen. Noch immer fehlen Standards und ein Projektmanagement-Tool.

Das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung und Minister Karsten Wildberger rühmen sich für die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Doch sie wiederholen bekannte Fehler.

Das zeigt ein aktueller Bericht des Bundesrechnungshofs. Zuerst berichtete Bild. Wir veröffentlichen das Dokument: Verwaltungsdigitalisierung – Umsetzung der Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zur 21. Legislaturperiode.

Statt gemeinsamen Standards zu folgen, preschen einzelne mit Insellösungen vor, die nur in ihrem Ökosystem funktionieren. Es fehlt eine Gesamtstrategie. Es fehlt ein klares Zielbild. Und es fehlen Instrumente, einzelne Digitalisierungsmaßnahmen zu monitoren – also zu erfassen, was bisher passiert, was nachzubessern ist und was insgesamt besser laufen könnte.

Ministerium ringt mit Fallstricken

Ein Großprojekt von Minister Wildberger ist der Deutschland-Stack. Der Baukasten ist wesentlicher Teil der Modernisierungsagenda für Staat und Verwaltung. Er soll Bund, Ländern und Kommunen „Bausteine“ an die Hand geben, mit denen sie ihre Verwaltungsleistungen einheitlich digitalisieren können.

Mit dem Stack greift Wildberger Kritik und Empfehlungen auf, die Expert:innen etwa zum Onlinezugangsgesetz 2.0 äußerten. Er soll einheitliche Basiskomponenten bestimmen, die Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen nachnutzen können, Standards setzen für anschlussfähige Lösungen und eine zentrale Stelle, die eine Gesamtstrategie im Blick hat.

Der Deutschland-Stack ist seit gut einem Jahr beschlossen. Schon jetzt ist für den Bundesrechnungshof (BRH) erkennbar, dass das Ministerium mit den großen Fallstricken ringt.

Standards dringend notwendig

Zu den Basiskomponenten zählen unter anderem Fit-Connect, das National Once Only Technical System und die EUDI-Wallet, so das Bund-Länder-Gremium IT-Planungsrat im Juni.

Diese Komponenten bestehen schon deutlich länger als der Deutschland-Stack. Ob sie mit dem Stack kompatibel sind, sei laut Rechnungshof fraglich. Das habe das BMDS nicht ausreichend geprüft. Unter Umständen müssen die zuständigen Stellen die Komponenten an den Stack anpassen. Es bestehe „das Risiko“, dass das bis zum offiziellen Start des Deutschland-Stacks Anfang 2028 nicht rechtzeitig gelingt.

Insgesamt fordern die Prüfer:innen das BMDS dazu auf, bei den „Standards und Technologien für den Deutschland-Stack“ einen Zahn zuzulegen. Nach eigener Zielvorgabe will das BMDS sie erst Anfang 2028 umfassend bereitstellen.

Erst wenn wesentliche Standards und Technologien für den Deutschland-Stack feststehen, kann das BMDS abschließend bewerten, welche bestehenden Basisdienste konform zum Deutschland-Stack sind. Trotzdem beschloss der IT-Planungsrat, welche IT-Lösungen als Basisdienste für den Deutschland-Stack vorgesehen sind.

Keine verlässliche Grundlage

Verbindliche Standards fehlen etwa beim Thema generative KI und IT-Sicherheit, bemängeln die Rechnungsprüfer. Gleichzeitig entwickelt das Digitalministerium etwa das KI-Projekt Spark und fördert Projekte zu agentischer KI über den Agentic AI Hub. Akteure wie Länder oder Unternehmen haben laut BRH damit keine „verlässliche Planungsgrundlage“.

Erschwerend komme hinzu, dass die Akteure nicht erkennen können, welche Standards sie verbindlich umsetzen müssen. Zwar sind alle „128 erarbeiteten Standards und Technologien“ auf der Website zum Deutschland-Stack aufgelistet. Aber es ist nicht ausgewiesen, welche davon der IT-Planungsrat beschlossen hat.

Niemand steht am Steuer

Die wackelige Kommunikation auf der Website passt ins Bild. Der Rechnungshof bemängelt grundsätzlich, dass das Ministerium das Steuer nicht in der Hand hat. So gebe es erst jetzt, ein Jahr nach dem Beschluss zum D‑Stack, eine Meilensteinplanung. Dabei habe das BMDS versäumt, „Risiken und Abhängigkeiten zwischen den Projekten des D‑Stacks“ zu ermitteln. Das könne wiederum zu Verzögerungen führen.

Das BMDS hat zudem versäumt, ein übergreifendes Berichtswesen aufzubauen. Damit fehlen ihm geeignete Informationen, um den Deutschland-Stack zu steuern.

Auch die zentrale Software zum Projektmanagement PMflex komme laut BRH viel zu spät. Damit will das Ministerium erfassen, welche Fortschritte die zuständigen Behörden bei der Modernisierungsagenda Bund machen. Laut Agenda sollte das Tool innerhalb von vier Monaten fertig sein. Aber wahrscheinlich werden die Ressorts erst ab 2027 damit arbeiten.

Für den „Überblick über den Stand der Vorhaben zur Verwaltungsdigitalisierung“ sei das Tool unumgänglich. Damit sollen die Ressorts unter anderem „Kennzahlen zur Wirkungsmessung“ festhalten und auch, ob die gewählten Maßnahmen effektiv sind.

Das könnte aber insgesamt schwierig werden. Laut Rechnungshof hat die Bundesregierung in der Modernisierungsagenda „nur vage und abstrakt formuliert“, welche Ziele sie in der Verwaltungsdigitalisierung erreichen will. Wie genau gemessen werden soll, welche Maßnahme erfolgreich ist, ist nicht über Kennzahlen oder Ähnliches festgelegt.

Der Bundesrechnungshof kritisierte bereits in seinem Bericht vor einem Jahr, dass etwa Zielbild und Monitoring fehlen.

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Das Grundgesetz gewährt Meinungsfreiheit, auch für beunruhigende Meinungen. Die Geistesfreiheit ist inhaltlich unbeschränkt und gerichtlich durchsetzbar. Doch Meinungsstreit schützt nicht vor Widerspruch, Protest und Empörung. Wir brauchen klare Regeln gegen Hass und Hetze – gerade im Netz.

Dürfen wir heute jede Meinung, jede politische Position öffentlich äußern? Dürfen wir auch für Ordnungsvorstellungen eintreten, die die Errungenschaften der Verfassungsrechtsprechung, die Grundrechte, die Gleichheit der Menschen wie letztlich die Meinungsfreiheit selbst infrage stellen?

Die verfassungsrechtliche Antwort ist ein klares: Ja.

Grundgesetz gewährt Meinungsfreiheit

Das Bundesverfassungsgericht formuliert das so: „Das Grundgesetz gewährt Meinungsfreiheit im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung […] grundsätzlich auch den Feinden der Freiheit. Der parlamentarische Rat bekannte sich hierzu auch gegenüber dem soeben erst überwundenen Nationalsozialismus. […] Entsprechend gewährleistet Art. 5 Abs. 1 und 2 Grundgesetz die Meinungsfreiheit als Geistesfreiheit unabhängig von der inhaltlichen Bewertung ihrer Richtigkeit, rechtlichen Durchsetzbarkeit oder Gefährlichkeit“.

Wir dürfen also auch die Grundlagen unserer liberal-individualistischen Ordnung selbst infrage stellen – bis hin zu Forderungen nach einem Kalifat, einem fundamentalistisch-christlichen Staat, autoritären Führern oder einen libertären Staat des Stärkeren. Wir dürfen Forderungen erheben, die nach der Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes nie durchgesetzt werden dürften. Das Grundgesetz setzt darauf, dass sich der Geist der Freiheit in Freiheit behauptet.

Inhaltliche Grenzen gibt es im Privatrechtsverhältnis zwischen Bürgern, wo die Grundrechte nicht unmittelbar gelten: Über meine Nachbarn kann ich nicht beliebig herziehen, da kann ich auch nicht alles sagen, was ich denke. Im Übrigen aber gibt es Grenzen nur für das „Wie“ der Meinungsverbreitung. Das Grundgesetz ermächtigt erst dann zum Eingriff, „wenn Meinungsäußerungen die rein geistige Sphäre des Für-richtig-Haltens verlassen und in Rechtsgutverletzungen oder erkennbar in Gefährdungslagen umschlagen.“

Die maßgebliche Grenze bildet die Friedlichkeit. Der Gesetzgeber darf vor Äußerungen schützen, die „ihrem Inhalt nach erkennbar auf rechtsgutgefährdende Handlungen hin angelegt sind, d. h. den Übergang zu Aggression oder Rechtsbruch markieren“. (Dies ist auch die Interpretationsanleitung für die Strafnormen von Hass und Hetze oder die Befürwortung von Gewalt.)

Meinungsfreiheit unter Druck

Diese Meinungsfreiheit gerät unter Druck. In einer zunehmend polarisierten Gesellschaft und umso mehr, wenn Kriege in sie hineinwachsen, werden Gegenpositionen leicht als feindliche Einschüchterung, Rechtsgutverletzung oder Aggression empfunden.

Umgekehrt schlagen in einer solchen Situation Meinungsäußerungen auch tatsächlich schneller in Einschüchterung und bedrohliche Feindseligkeit um. Hier die Linie zu finden, ist nicht einfach.

Dabei macht es mir durchaus Sorge, wenn der Europarat ein förmliches Anschreiben an den deutschen Innenminister richtet, um seiner Sorge um die Meinungs- und Demonstrationsfreiheit in Deutschland Ausdruck zu geben – auch wenn das Schreiben nicht in jedem Punkt überzeugt.

Das Bundesverfassungsgericht stellt jedenfalls in einem freiheitlichen Sinne klar, dass allein der Schutz vor Beunruhigung durch Konfrontation mit provokanten Meinungen keine Einschränkung der Meinungsfreiheit erlaubt. „Die mögliche Konfrontation mit beunruhigenden Meinungen, auch wenn sie in ihrer gedanklichen Konsequenz gefährlich und selbst wenn sie auf eine prinzipielle Umwälzung der geltenden Ordnung gerichtet sind, gehört zum freiheitlichen Staat. Der Schutz vor einer Beeinträchtigung des ‚allgemeinen Friedensgefühls’ oder der ‚Vergiftung des geistigen Klimas’ sind ebenso wenig ein Eingriffsgrund wie der Schutz der Bevölkerung vor einer Kränkung ihres Rechtsbewusstseins durch totalitäre Ideologien.“

Hierin liegt eine Zumutung ‑ und zugleich ein großes Zutrauen in die Meinungsfreiheit.

Menschenbild des Grundgesetzes

Allerdings ist dieses Zutrauen in der neuen Rechtsprechung zu den Parteiverboten und zum Ausschluss der Parteienfinanzierung ein Stück weit verloren gegangen. Hier wird nicht mehr wie früher maßgeblich auf eine „aktiv kämpferische, aggressive Haltung“ abgestellt, sondern unmittelbar darauf, ob die Programmatik einer Partei inhaltlich mit dem Kernbereich der Verfassung vereinbar ist.

Unabhängig von der Art der Propagierung ihrer Ziele wird materiell geprüft, ob etwa die Vorstellungen zum Staatsangehörigkeitsrecht oder zum Umgang mit Religion einer Partei mit der Menschenwürde und, abstrakter, dem „Menschenbild des Grundgesetzes“ vereinbar sind – oder andernfalls zu Sanktionen berechtigen.

Konsequenterweise findet dies dann seine Fortsetzung in den Berichten der Verfassungsschutzämter, und nicht anders dann in den sie kontrollierenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen.

Man kann fragen, ob es richtig ist, der wehrhaften Demokratie ein so weites, primär wertebezogen-inhaltlich definiertes Verständnis zu unterlegen. Die Gefahr, hier auf eine abschüssige Bahn zu geraten, ist groß. Für Parteien nimmt dies die Meinungsfreiheit jedenfalls zurück – und zwar schon inhaltlich.

Inhaltlich unbeschränkte Geistesfreiheit

Es bleibt aber zu betonen, dass dies eine Ausnahme für die Parteien ist. Eine solche inhaltliche Beschränkung der Meinungsfreiheit gilt nur für politisch aktive Parteien, insbesondere für solche mit politischem Potential, und kann auch nur im Rahmen des aufwendigen Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht sanktioniert werden.

Den Bürgerinnen und Bürgern als Individuen werden solche inhaltlichen Grenzen des Denkens nicht vorgegeben. Das gilt auch dann, wenn sie sich mit anderen zusammenschließen.

Für andere Vereinigungen als politische Parteien bleibt es auch nach neuerer Rechtsprechung dabei, dass Maßnahmen erst dann ergriffen werden können, wenn die Ziele kämpferisch-aggressiv verfolgt werden. Hier hält das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich daran fest, dass die wehrhafte Demokratie die Meinungsfreiheit als inhaltlich unbeschränkte Geistesfreiheit für Vereinigungen nicht zurück nimmt. Die Offenheit der Meinungsfreiheit ist auch Vereinigungen verbürgt.

Verfassungstreue im öffentlichen Dienst

Noch nicht ganz ausgelotet sind die Grenzen der Meinungsfreiheit, die sich aus der Pflicht zur Verfassungstreue im öffentlichen Dienst ergeben.

Die letzten Jahrzehnte bestand weitestgehend Einigkeit, dass die alte Praxis des Radikalenerlasses mit der Regelanfrage zur Verfassungstreue bei den Verfassungsschutzämtern zutiefst illiberal und einer freiheitlich Ordnung nicht würdig war. Anfragen wurden deshalb nach 1990 in der Praxis nur noch aus konkretem Anlass in Ausnahmefällen gestellt – freilich mit erheblichen Unterschieden in den Ländern. Dies ist heute jedoch wieder unsicher geworden.

Bemerkenswert ist jedenfalls, dass sich die Gesetzeslage hierzu kaum geändert hat und weiterhin viel Raum für eine Kontrolle der politischen Überzeugungen von Beamtenanwärtern lässt; inzwischen kommt auch die Regelanfrage zurück.

Fraglich ist im Zuge der neueren Rechtsprechung allerdings, unter welchen verfassungsrechtlichen Bedingungen entsprechende Erkenntnisse von den Verfassungsschutzämter übermittelt werden dürfen. Die derzeitige Gesetzeslage erlaubt dies aber praktisch uneingeschränkt.

Es ist sicher richtig und durch die Verfassung vorgezeichnet, dass Beamte für die freiheitliche, demokratische Grundordnung jedenfalls funktionsabhängig einstehen müssen und insoweit Einschränkungen ihrer Meinungsfreiheit unterliegen.

Deutschland hat hier aber noch kein klares Maß gefunden, wieweit solche Pflichten reichen – und geht insoweit jedenfalls weiter als andere europäische Länder.

Meinungsstreit und Kampf um Tabus

All dies ändert nichts daran, dass die Meinungsfreiheit im allgemeinen Staat-Bürger-Verhältnis inhaltlich strikt gilt. Sie ist dabei auch gerichtlich durchsetzbar.

Dennoch fordert der Umgang mit ihr Mut. Denn selbstverständlich schützt Meinungsstreit nicht vor Widerspruch, vor Protesten und vor Empörung aus der Gesellschaft. Der Kampf nicht nur um das, was richtig ist, sondern auch um das, was zu sagen akzeptabel oder inakzeptabel ist, ist Teil der Meinungsfreiheit.

Meinungskampf ist immer auch Kampf um Tabus. Das liberale Skript vertraut darauf, dass erstarrten Tabus dann auch immer wieder entgegengetreten wird – nicht mit Ressentiments und Hetze, sondern mit der Kraft des Arguments.

Es ist die große Aufgabe des Rechts und der Gerichte dafür zu sorgen, dass dieses möglich ist und Tabus nicht durch soziale Macht erstickend wirken oder sogar zu Recht werden und erstarren. Den Gerichten ist hier eine große Verantwortung aufgetragen.

Unsere Gerichte leisten hier, insgesamt betrachtet, gute Arbeit. Erwähnt sei nur die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, mit der die Folgen der Bundestagsresolution zur BDS-Kampagne eingeschränkt wurden oder die zahlreichen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte, mit denen Versammlungsverbote – etwa gegenüber fundamentalistisch-religiösen Vereinigungen, Verschwörungstheoretikern, Rechtsradikalen, pro-palästinensischen oder pro-russischen Gruppen aufgehoben wurden und werden.

Solche Entscheidungen sorgen dafür, dass Meinungsfreiheit nicht nur auf dem Papier steht, sondern Wirklichkeit ist.

Klare Regeln für Kommunikation

Mit der Meinungsfreiheit setzen wir letztlich immer auf das Argument – allem zum Trotz, und auch wenn man hieran heute manchmal verzweifeln möchte.

Eine Chance hat das Vertrauen in die Meinungsfreiheit nur dann, wenn es gelingt, klare Kommunikationsregeln zu installieren – Regeln, die nicht provokante Inhalte, aber manipulative Kommunikation, Hass und Hetze eindämmen. Unser zentrales Problem liegt dabei heute in der Eigenlogik der Netzkommunikation und ihrer Manipulationsanfälligkeit. Es wird alles darauf ankommen, dass solche Regeln auch im Netz Wirksamkeit entfalten.

Die Europäische Union setzt hierzu an. Insbesondere mit dem Digital‑Services‑ und dem Digital‑Markets‑Act hat sie eine anspruchsvolle Regulierung auf den Weg gebracht. Sie begibt sich damit auf einen steinigen Weg, der auch seinerseits aus der Perspektive der Meinungsfreiheit kritisch begleitet werden muss.

Dabei zeigt die Geschichte, dass faire Kommunikationsregeln immer nur sehr begrenzt gegenüber wirtschaftlicher Macht gesichert werden konnten. Wir müssen dies aber mit Macht angehen und die Europäische Union hierbei unterstützen – auch gegenüber den Interessen der USA und deren Unternehmen.

Wenn dieses wenigstens ansatzweise gelingt, dürfen wir weiter Zutrauen in die Meinungsfreiheit haben – auch das Zutrauen, dass sich die Kraft individueller Freiheit in Freiheit gegen deren Anfeindungen zu behaupten vermag.

Dass Freiheit freilich immer auch Risiko ist, gehört zu ihr selbst. Es definiert die Freiheit, dass wir ihr Ergebnis nicht voraussagen können.

Vielleicht ist dieses Risiko aber geringer als manch Sicherheitsversprechen.

Prof. Dr. Dr. h.c. Johannes Masing ist Rechtswissenschaftler und ehemaliger Richter des Bundesverfassungsgerichts. Dieser Text ist sein Keynote-Vortrag auf dem Berliner Kongress Wehrhafte Demokratie.

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Das Innenministerium will Behörden erlauben, automatisierte Systeme mit Daten aus Asyl- und Aufenthaltsverfahren zu trainieren. Dabei geht es nicht nur um das BAMF oder Ausländerbehörden, sondern auch um die Polizei. Wir veröffentlichen den Gesetzentwurf.

Schon der frühere SPD-Bundeskanzler Olaf Scholz wollte Künstliche Intelligenz in Asylverfahren einsetzen. „Moderne“ Anwendungen sollen dazu beitragen, „Routineentscheidungen schnell und in großer Qualität“ zu treffen, verkündete er bei einem Besuch des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Sommer 2024.

Der Digitalminister der aktuellen schwarz-roten Regierung, Karsten Wildberger (CDU), sagte im Oktober, KI könne künftig „grundsätzlich“ über Asylgesuche entscheiden. Bei „sensiblen, wichtigen Entscheidungen“ müsse aber „ein Mensch drüberschauen“.

Nun will die Bundesregierung Fakten schaffen. Das Bundesinnenministerium arbeitet an einem Gesetzentwurf für den „Einsatz künstlicher Intelligenz in der Migrationsverwaltung“, dessen aktuellen Entwurf wir veröffentlichen. Wichtig dabei ist: „Migrationsverwaltung“ meint mehr als Asylanträge. Es geht dabei unter anderem auch um den Umgang mit Menschen, die keinen Asylstatus bekommen haben und etwa abgeschoben werden sollen. Und um Visumsverfahren, die bei der Ankündigung des Gesetzesvorhabens im vergangenen Jahr noch im Vordergrund standen.

Auswärtiges Amt und Bundesinnenministerium hatten damals gemeinsam ein Eckpunktepapier verfasst, das wir über eine Informationsfreiheitsanfrage erhalten haben. Dort hieß es:

Der Einsatz von KI im Visumverfahren setzt dabei den ersten Schritt, der dann auf weitere Migrationsbereiche ausgeweitet werden kann.

„KI für die gesamte Migrationsverwaltung“

Im aktuellen Referentenentwurf von Ende Juni aus dem Bundesinnenministerium sieht nichts mehr nach einem „ersten Schritt“ aus. Auf Anfrage von netzpolitik.org bestätigt ein Sprecher des Innenministeriums: „Der Einsatz von KI soll für die Migrationsverwaltung insgesamt Anwendung finden, das heißt insbesondere im Visumverfahren und aufenthaltsrechtlichen Verfahren, aber auch im Asylverfahren.“

Das Innenministerium will dafür das Asyl- und Aufenthaltsgesetz ändern, neue Paragrafen sollen die Grundlage für ein „automatisiertes Verfahrensmonitoring“ und den „automatisierten Abgleich mit öffentlich zugänglichen Daten aus dem Internet“ schaffen. Außerdem regelt der Entwurf, wie Behörden auch personenbezogene Daten nutzen dürfen, um KI-Systeme zu entwickeln. Das soll nicht nur für die Behörden gelten, an die man bei Migration und Asyl unmittelbar denkt – also etwa BAMF und Ausländerbehörden.

KI-Training auch für Polizei und Arbeitsagentur

Die Regelungen würden für alle gelten, die mit der Umsetzung von Asyl- und Aufenthaltsgesetz zu tun haben. Das sind beispielsweise das Auswärtige Amt mit seinen Auslandsvertretungen, aber auch Polizeien, das Bundesverwaltungsamt, Arbeitsagenturen, Geheimdienste und andere. Sie dürften dann Daten „insbesondere zum Trainieren, Validieren und Testen von automatisierten Anwendungen“ nutzen – wenn sie diese im Rahmen von Asyl- und Aufenthaltsgesetz erhoben haben.

Nora Oppermann, Junior Policy Managerin bei der NGO AlgorithmWatch, schreibt dazu gegenüber netzpolitik.org: „Der Entwurf für das KI-Migrationsverwaltungsgesetz erlaubt nicht weniger als die systematische Ausbeutung von persönlichen Daten aus dem Migrationsprozess. Damit sollen neue KI-Systeme entwickelt werden, für die der Entwurf nahezu keine Begrenzungen vorsieht.“ Von einer regelbasierten Dokumentenerkennung bis zur vollautomatisierten Risikoeinschätzung sei „durch die pauschalen Formulierungen alles denkbar“, so Oppermann.

Sie fordert eine fundierte Diskussion, welche Entscheidungen in der Migrationsverwaltung abgegeben werden sollen, denn: „Schließlich geht es nicht um die richtige Formulierung für einen Gastbeitrag in der Zeitung, sondern um menschliche Schicksale und die Zukunft unserer Gesellschaft.“

Von „allgemein“ zu „individuell“

Das „automatisierte Verfahrensmonitoring“ soll sowohl für Asylverfahren als auch für aufenthaltsrechtliche Verfahren gelten. Es diene, so besagen es die geplanten Paragrafen, „ausschließlich der Gewinnung verallgemeinerungsfähiger Erkenntnisse, um die Verfahren weiterzuentwickeln, zu beschleunigen und die Qualität der Entscheidungen zu verbessern“.

Was auf den ersten Blick nach Prozessoptimierung mit wenigen Auswirkungen auf individuelle Asyl- oder Aufenthaltsverfahren klingt, kann sich aber ganz direkt auf neue Antragsprozesse auswirken. Mögliche Ideen, welche Hinweise ein solches Monitoring geben könnte, offenbart die Gesetzesbegründung.

Die Behörden könnten etwa die Informationen aus bisherigen Aufenthaltsverfahren mit denen eines aktuellen Antrags vergleichen und miteinander in Zusammenhang bringen – „werden Anträge von Personen mit bestimmten Eigenschaften besonders häufig abgelehnt oder positiv beschieden“. Oder die Plausibiltät von Angaben prüfen – „kommen Menschen mit bestimmten Namen typischerweise aus einer bestimmten Region und besuchen dort bestimmte Schulen“. Auch eine Art Alarm bei vermeintlich auffälligen Konstellationen kann sich das Innenministerium vorstellen – „beantragen Antragsteller mit dem vorgetäuschten Abschluss einer bestimmten Universität an einem bestimmten Ort besonders häufig den gleichen Aufenthaltstitel“.

Wer prüft die KI?

Doch was passiert dann mit diesen Angaben? Was wäre die Konsequenz daraus, wenn jemand ein Fachkräftevisum beantragt und zufällig von einer Hochschule kommt, die Betrüger:innen vorher schon häufiger als Referenz angegeben hatten? Was passiert, wenn eine Asylsuchende einen wenig gebräuchlichen Vornamen für ihre Herkunftsregion hat, etwa weil ihre Eltern wiederum Wurzeln in einer anderen Region haben?

Das Innenministerium beteuert, dass die individuelle Prüfung „vollständig in der Verantwortung der zuständigen Mitarbeitenden“ liege. Das heißt: Im Idealfall würden Bearbeiter:innen ein paar gezielte Fragen stellen, um sich statistische Auffälligkeiten erklären zu lassen. Aber bereits in der Vergangenheit kam es bei neuen Technologien im Asylbereich vor, dass sich Sachbearbeitende zu sehr auf die maschinell generierten Ergebnisse verlassen haben. Das nennt sich „automation bias“ und kann zu falschen Einschätzungen führen.

„Auf dem Rücken einer besonders vulnerablen Gruppe“

Verstärkt wird diese Sorge durch die Erläuterung, die Erkenntnisse sollten „in die zukünftige Prüfungsintensität der Einzelfallentscheidungen über einen Antrag“ einfließen. Das entspricht offenbar der Überzeugung, es gebe „Routineentscheidungen“, die mit maschineller Unterstützung schnell zu den Akten gelegt werden können.

Die Juristin Sarah Lincoln kritisiert diese Entwicklung. Sie ist Legal Director bei der Gesellschaft für Freiheitsrechte und bearbeitet insbesondere Fälle aus dem Migrations‑, Sozial- und Antidiskriminierungrecht. Lincoln schreibt: „Die Bundesregierung plant den Einsatz fehleranfälliger und diskriminierungsaffiner KI-Systeme ausgerechnet im Asylverfahren, wo über individuellen Schutz und Menschenleben entschieden wird und eine umfassende Einzelfallprüfung besonders wichtig ist.“ Auch wenn der Gesetzentwurf betont, dass KI nur unterstützen solle, „werden automatisierte Hinweise die behördliche Praxis im Einzelfall regelmäßig vorprägen und darüber entscheiden, welche Aspekte überhaupt noch vertieft geprüft werden“, fürchtet Lincoln. „Es ist ein wiederkehrendes Problem, dass gerade im sensiblen Migrations- und Asylrecht auf dem Rücken einer besonders vulnerablen Gruppe ohne Rücksicht auf  Datenschutz und individuelle Grundrechte neue Technologien erprobt werden.“

Clara Bünger, innen- und fluchtpolitische Sprecherin der Linken im Bundestag, schreibt gegenüber netzpolitik.org: „Im Referentenentwurf ist davon die Rede, dass die personellen und organisatorischen Kapazitäten nicht ausreichen, um Verfahren im Migrationsrecht innerhalb der vorgesehenen Fristen zu bearbeiten. Das soll ausgerechnet mit dem Einsatz von KI ausgeglichen werden.“ Da sollten „die Alarmglocken schrillen“, so Bünger. KI tendiere dazu, Vorurteile zu verstärken und marginalisierte Gruppen zu benachteiligen, gerade wenn die Ergebnisse nicht sorgfältig überprüft werden. Daher schreibt sie: „Wenn es in den Behörden keine ausreichende Ausstattung mit gut qualifiziertem Personal gibt, ist genau das absehbar nicht gewährleistet.“

Behörden sollen automatisiert Social-Media-Plattformen durchsuchen können

Der „automatisierte Abgleich mit öffentlich zugänglichen Daten aus dem Internet“ dient laut Gesetzentwurf dazu, bei Zweifeln an Angaben aus einem Antrag automatisiert Informationen aus dem Netz abzugleichen. Dazu sollen Daten genutzt werden dürfen, die sich „nicht an einen spezifisch abgegrenzten Personenkreis richten“. Also Informationen aus Social-Media-Plattformen, Foren oder anderen Datenquellen, die nicht nur mit einem bestimmten Kreis an Personen geteilt wurden. Ein Sprecher des Innenministeriums schreibt: „Konkretisierend fallen darunter Daten, die jede Person ohne oder nach vorheriger Registrierung, Genehmigung oder Entgeltzahlung nutzen kann.“

Eine Behörde könnte damit beispielweise in Instagram-Accounts nach Hinweisen suchen, ob eine Person zu einem bestimmten Zeitpunkt an einem bestimmten Ort gewesen ist. Oder auf LinkedIn schauen, ob dort Angaben zum beruflichen Werdegang mit den Angaben im Antrag übereinstimmen. Oder nach Quellen wie etwa Medienberichten zu einem geschilderten Ereignis suchen.

In die Entscheidung über etwa Asyl- oder Visumsanträge soll das „nur nach einer qualifizierten fachlichen Prüfung einfließen dürfen“.

Die Regelung ist eine Fortführung der sogenannten OSINT-Recherchen, die bereits heute stellenweise bei Asyl- und Aufenthaltsverfahren durchgeführt werden. Dabei suchen Behördenmitarbeiter:innen im Netz nach Informationen, um Angaben der Antragstellenden zu prüfen. Gibt es etwa Facebook-Profile des Antragstellers, die zu den Angaben passen? Auch in Seminaren zum „strategischen Rückkehrmanagement“ spielen OSINT-Techniken eine Rolle. Eine rechtliche Klarstellung dazu wünschte sich 2023 das Bayerische Landesamt für Asyl und Rückführungen, als der Bundestag das „Gesetz zur Verbesserung der Rückführung“ debattierte. Nun soll diese OSINT-Recherche nicht nur punktuell durch Mitarbeitende möglich werden, sondern durch automatisierte Tools.

Diskriminierung verboten?

Ein Grundproblem bei der Nutzung automatisierter Systeme ist es, dass sie Diskriminierungen und Verzerrungen reproduzieren und verstärken können. Im Gesetzentwurf heißt es dazu, Behörden müssten sicherstellen, „dass diskriminierende Algorithmen weder herausgebildet noch verwendet werden“. Die Begründung statuiert: „Damit wird dem Risiko algorithmischer Verzerrungen und unzulässiger Ungleichbehandlungen Rechnung getragen.“

Die Formulierung aus dem Gesetz ist wortgleich zu der aus dem hessischen Polizeigesetz, bei der es um automatisierte Datenanalyse für die Polizei geht. Gegen das Gesetz liegt aktuell eine Verfassungsbeschwerde vor.

Wie eine solche Diskriminierung verhindert werden soll und welche Schritte Behörden dafür durchführen müssen, erklären weder Gesetzestext noch Erläuterungen. Es findet sich lediglich ein allgemeiner Verweis auf Risikomanagementsysteme nach der KI-Verordnung der EU.

Lena Rohrbach von Amnesty International findet, das reicht nicht aus. Gerade weil die Schutzregeln der KI-Verordnung für Hochrisiko-Systeme nun durch ein weiteres EU-Gesetz erst später in Kraft treten. So entstehe laut der Fachreferentin für Menschenrechte im digitalen Zeitalter „eine klaffende Schutzlücke“. „Da die Entwürfe keine Transparenzvorgaben enthalten und die KI-Verordnung Ausnahmen von ihren Transparenzregeln für Migrationsbehörden vorsieht, wäre für Betroffene, Journalist*innen und Zivilgesellschaft kaum nachvollziehbar, welche Behörden KI einsetzen, um welche Systeme es sich handelt und welche Risiken damit einhergehen.“

Und es erscheint auch widersprüchlich, dass Systeme auf der einen Seite Auffälligkeiten entdecken und Prüfintensitäten steuern sollen, auf der anderen Seite aber nicht diskriminieren dürfen.

Dabei kann es leicht zu selbstverstärkenden Effekten kommen. Das lässt sich am oben bereits genannten Anwendungsfall illustrieren: Bei Visumsanträgen könnten Menschen von einer bestimmten Hochschule besonders intensiv geprüft werden, weil an dieser schon Betrugsfälle gab. Bei diesen Prüfungen werden sich in manchen Fällen wiederum weitere Auffälligkeiten ergeben. Bei „Routineentscheidungen“ von Antragsteller:innen einer anderen Hochschule würde häufiger nichts auffallen, denn hier schaut man nicht gesondert hin.

Diese Probleme sind bereits an automatisierten Systemen in den Niederlanden deutlich geworden. Ein Verfahren, das dort zur Prüfung von Visumsanträgen genutzt wurde, diskriminierte Menschen mit bestimmten Staatsangehörigkeiten und Eigenschaften. So wurden beispielsweise unverheiratete, nepalesische Männer zwischen 35 und 40 Jahren als Risikogruppe markiert.

Wie es mit dem Gesetz weitergeht

Derzeit befindet sich das geplante Gesetz im Stadium eines Referentenentwurfs. Das heißt, es ist noch nicht innerhalb der Regierung abgestimmt. Das Innenministerium hat den Entwurf an Verbände geschickt, damit diese Stellung nehmen können. Mitte Juli soll es dann vom Bundeskabinett beschlossen werden. Dann kann nach der sitzungsfreien Zeit im Sommer der parlamentarische Prozess im Bundestag starten.

Clara Bünger von den Linken im Bundestag kündigt an, dass sie sich gegen den Gesetzesvorschlag einsetzen wird: „Der Entwurf ist eine Komplettaufgabe von Grundregeln des Datenschutzes. Wieder einmal werden Grundrechtseinschränkungen zuerst an Schutzsuchenden getestet, weil sie eine geringe Beschwerdemacht haben. Später droht die Ausweitung auf andere Gruppen. Wir müssen dem jetzt einen Riegel vorschieben.“

Auch Wiebke Judith, rechtspolitische Sprecherin bei Pro Asyl, warnt eindringlich davor, „vorschnelle und breite Gesetzesgrundlagen zu schaffen“, denn „das geplante KI-Migrationsverwaltungsgesetz könnte die Weichen für Asyl‑, Visums- und Aufenthaltsverfahren komplett neu stellen“. Es drohten „neue Intransparenzen, unkritisch übernommene Fehleinschätzungen und kalte Maschinenlogik“. Sie schreibt: „Wenn KI-Anwendungen eingeführt werden sollen, sollten diese vorher von unabhängigen Expert*innen gründlich auf mögliche Grundrechtsverletzungen und negative Auswirkungen auf die Fairness der behördlichen Verfahren geprüft werden. Und es muss klar sein: Existenzielle Entscheidungen wie die über einen Asylantrag müssen in menschlicher Hand bleiben und dürfen nicht durch KI beeinflusst werden.“

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Neben dem CLI-Paketmanager Pacman bietet Arch Linux mit Octopi und Pamac auch grafische Alternativen. Seit einigen Monaten macht Shelly als moderne grafische Alternative von sich reden.

Bürger:innen stellen digitale Anträge und die Verwaltung bearbeitet sie. Damit sie an der richtigen Stelle ankommen, braucht es eine Transport-Infrastruktur. Bund und Länder haben sich nun auf eine Lösung dafür geeinigt und wollen sie bundesweit ausrollen. Scheitern könnte das jedoch schon an den Landesgrenzen.

Der Deutschland-Stack (D‑Stack) soll die Verwaltungsdigitalisierung ins Rollen bringen, so die Hoffnung von Bund und Ländern. Der D‑Stack besteht aus Komponenten, die alle bis zur Kommune nachnutzen können – ohne sie aufwändig selbst entwickeln zu müssen. Damit das funktioniert, müssen aber alle mitmachen. Mitte Juni feierten Bund und Länder eine große Einigung im Bund-Länder-Gremium IT-Planungsrat: Die Länder verpflichten sich, sich an drei Basiskomponenten des Stacks anzubinden und sie auch zu nutzen.

Eine der Komponenten ist das National-Once-Only-Technical-System (NOOTS), das dafür sorgen soll, dass Bürger:innen nur einmal ihre Daten angeben und nicht jeder Behörde neu übermitteln müssen. Die zweite sind die technischen Komponenten zu Identität wie die eID-Funktion des elektronischen Personalausweises und die geplante digitale Brieftasche EUDI-Wallet. Die dritte Komponente ist schließlich FIT-Connect, die Antragstellungen erleichtern soll.

Sie alle sind inzwischen Bestandteile des D‑Stacks, dem Prestige-Projekt von Digitalminister Karsten Wildberger (CDU). Auch die Zielarchitektur für Postfach- und Kommunikationslösungen (ZaPuK) und die Zahlungsabwicklung (ZBDS) gehören zum Katalog an Basiskomponenten.

Man stehe entschlossen hinter dem D‑Stack und der Einigung, sagte Anke Pörksen, Staatssekretärin im Niedersächsischen Ministerium für Inneres, Sport und Digitalisierung, beim Pressegespräch zur Sitzung. Das dürfte auch damit zusammenhängen, dass der Bund Konzeption, Pflege und Entwicklung der Komponenten eID, EUDI-Wallet, FIT-Connect und NOOTS zu großen Teilen finanzieren will. Davon verspricht man sich Fortschritt, der „zu spürbaren Erleichterungen für Bürger:innen sowie Unternehmen führen“ soll, so die gemeinsame Pressemitteilung.

Wie verbindlich ist die Verpflichtung?

Ob „die spürbaren Erleichterungen bei Bürger:innen“ tatsächlich ankommen, hängt jedoch stark von den Ländern ab. Während ein Staatsvertrag vom letzten Jahr die Länder ohnehin zu NOOTS verpflichtet, ist der neue Beschluss für FIT-Connect nur begrenzt verbindlich.

Bei FIT-Connect handelt es sich um ein Produkt der Föderalen IT-Kooperation (FITKO). Über die Infrastruktur werden Daten von Bürger:innen, Organisationen und Unternehmen an die Verwaltung transportiert. Das ähnelt einem bundesweiten Zustelldienst, der Anträge in einem standardisierten Format an die zuständige Stelle weiterleitet.

Das Ganze läuft über eine „einheitliche und leicht zu bedienende Schnittstelle“ und über alle föderalen Ebenen hinweg. Dabei setzt FIT-Connect auf international etablierte Standards auf und fördert die Übertragung von Antragsdaten in maschinenlesbarer Form. Eine gute Voraussetzung dafür, dass die Verwaltung davon wegkommt, mit PDFs zu arbeiten. Um die Anbindung zu erleichtern, unterstützt FIT-Connect mit technischen Komponenten und Know-how.

Wie die FITKO jedoch auf Anfrage mitteilt, hätten die Länder trotz Beschluss bestimmte Freiheiten. Denn „aus der Verpflichtung“ zur Anbindung im eigenen Land folge nicht, dass sie andere Transport-Infrastrukturen abschalten müssen. Außerdem könnten die Länder auch Lösungen wählen, „die von der standardmäßig vorgesehenen direkten Anbindung abweichen“.

FIT-Connect ist schon jetzt erfolgreich: Es sei bereits in allen Bundesländern im Einsatz, wobei Niedersachsen es bislang am meisten nutze, gibt die FITKO auf Anfrage an. Stark genutzte Leistungen seien auch schon „produktiv über FIT-Connect zu beziehen“: Man könne darüber etwa melden, wenn der Personalausweis verloren gegangen ist.

Vendor-Lock-in im Kleinen

Und doch kommen positive Effekte von FIT-Connect trotz der neuen Verpflichtung der Länder nicht unbedingt dort an, wo sie besonders nötig wären: bei den Kommunen. Während Bund und Länder FIT-Connect selbst schon länger kostenlos nutzen können, entstehen am Übergang zum Fachverfahren häufig hohe Kosten. Beim Fachverfahren handelt es sich um Software „auf der Basis von Datenbanken“. Die Verwaltung braucht sie, um ihre Aufgaben zu bearbeiten. Neben Datenbanken und Software-Anwendungen gehören häufig auch Schnittstellen zum Fachverfahren. Über die Schnittstellen kann die Verwaltung Daten zwischen verschiedenen Systemen austauschen.

Wenn Kommunen Fachverfahren, die sie bisher genutzt haben, an FIT-Connect anschließen wollen, sind sie stark vom Hersteller des jeweiligen Fachverfahrens abhängig. Der muss nicht nur die technische Anbindung umsetzen, sondern gibt auch die Preise vor. So würden die Hersteller Lizenzgebühren dafür verlangen, eine Adapter-Lösung zwischen ihren Fachverfahren und FIT-Connect zu bauen, sagt Hauke Traulsen, der bei der FITKO für das Produktmanagement zum FIT-Connect verantwortlich ist. Für jede Instanz würden fünfstellige Beträge fällig.

Die Belastung bestätigt auch der Deutsche Landkreistag (DLT) gegenüber netzpolitik.org. „Hohe Integrationsaufwände und Kosten“ entstünden dort, „wo unterschiedliche Transportstandards oder Postfachlösungen parallel bestehen und angebunden werden müssen.“

Daher würden die Kommunen schon lange „die Vorgabe von Basiskomponenten“ fordern, so der DLT. Der Beschluss zum D‑Stack werde dieser Forderung gerecht. Dass sich die Länder verpflichten und der Bund die Basiskomponenten finanzieren und sich für den Betrieb verantwortlich zeichnen will, stelle „wichtige Weichen“.

Jedoch bezahlt der Bund nicht dafür, die Komponenten in den einzelnen Ländern in die Breite zu bringen. Die Kosten tragen die einzelnen Länder. Der DLT mahnt daher: „Eine Flächendeckung funktioniert nur, wenn die Länder ihrer Verantwortung für die Kommunen gerecht werden.“ Dazu gehöre auch, den Aufwand zu finanzieren, der sich im Land bei der Anbindung ergibt.

Teure Doppelstrukturen

Das Land Nordrhein-Westfalen geht beim Thema Schnittstellen indes einen Sonderweg, mit dem Gesetz APIGATE NRW (€). Künftig sollen Anträge standardisiert über eine zentrale, landesspezifische Infrastruktur in die Kommunalverwaltungen weitergeleitet werden. Das Gesetz legt fest, dass Kommunen diese Infrastruktur nutzen müssen. Es funktioniert wie FIT-Connect, bestünde aber als parallele Struktur und würde auch bestehende Lösungen nicht ersetzen.

Bildlich gesprochen hängt das Land einen neuen, einheitlichen Briefkasten für digitale Anträge auf und lässt alle alten Briefkästen daneben hängen. Ein chaotisches Netz an Wegen, die Anträge vom Antragstellenden bis zum Amt nehmen. Kommunen hätten damit weitere Kosten – und die sind aus einem weiteren Grund schwer zu bändigen: Damit ein Antrag aus dem landeseigenen Gateway im Fachverfahren ankommt, muss der Hersteller die Software entsprechend umbauen. Auch das kostet die Kommunen Geld.

Für alle, die in NRW bereits FIT-Connect nutzen, bedeutet APIGATE Doppelstrukturen und zusätzliche Kosten. Das würde beispielsweise Behörden oder Organisationen betreffen, die über FIT-Connect an ein nationales Register angebunden sind. Zudem will die FITKO mit FIT-Connect auch das NOOTS stärker in die Breite bringen, so Traulsen. Wie sich APIGATE NRW zum NOOTS verhalten wird, scheint im Gesetz bislang nicht geklärt zu sein.

Am liebsten morgen

Wenn es nach dem Bund, IT-Planungsrat und der FITKO ginge, würden sich die Länder nun möglichst bald an die Basiskomponenten anbinden. Realistisch sei aber, dass ein Umstieg „in dieser Größenordnung wahrscheinlich drei bis fünf Jahre in Anspruch“ nimmt, so die FITKO auf Anfrage. Die Länder wollen sich in Sachen Anbindung noch in diesem Jahr auf einen Zeitplan in Form einer verbindlichen Meilensteinplanung festlegen.

Wer prüft, ob sich die Länder tatsächlich angebunden haben, sei laut FITKO noch nicht klar. Immerhin führe FIT-Connect einen Anbindungskatalog, in dem erfasst sei, wer sich angebunden hat.

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Mit Immich 3.0.0 kommt eines der größten Updates in der Geschichte der Fotodatenbank zu den Anwendern. Erstmals lässt sich das Update als Release-Candidate vorab testen.

Nicht immer kommt etwas Gutes dabei heraus, wenn sich FOSS finanzielle Unterstützung sucht. Im Fall der Fotoverwaltung Immich scheint dies jedoch ein Glücksgriff gewesen zu sein.

In einem „Entlastungsgesetz“ der Thüringer Brombeerkoalition versteckt sich die Abwicklung staatlicher Transparenzpflichten. Zivilgesellschaftliche Organisationen fordern stattdessen eine Verbesserung des bestehenden Transparenzgesetzes und mehr Digitalisierung in der Verwaltung.

Die Thüringer Regierungskoalition (CDU, SPD, BSW) will im Namen der Modernisierung ein sogenanntes „Entlastungsgesetz“ verabschieden und damit nach eigenen Angaben die Bürokratie abbauen. Die Maßnahmen haben demnach das „Ziel, Abläufe zu vereinfachen und Ressourcen zu schonen“.

Das sieht Arne Semsrott, Transparenz-Experte und Chefredakteur von FragDenStaat, anders. Gegenüber netzpolitik.org äußert dieser: „Die längst überfällige Veröffentlichungspflicht für Kommunen auf den letzten Metern noch zu streichen, passt zur peinlichen Digitalisierungs- und Demokratieverweigerung von CDU und SPD. Dass der BSW daran mitwirkt, ist auch kein Wunder.“

Die Open Knowledge Foundation (OKF), Wikimedia und der Hackspace Jena kritisieren das Gesetzesvorhaben ausführlich in ihren parlamentarischen Stellungnahmen. Der Stellungnahme des Hackspace schließt sich der Chaos Computer Club (CCC) an. Sie alle kommen zu ähnlichen Ergebnissen: Das geplante Entlastungsgesetz baut Transparenz gegenüber den Bürger:innen und Presse ab – und verfehlt sein Modernisierungsziel. Bisherige Fortschritte würden mit dem Gesetz zunichtegemacht. Auch das ausgewiesene Ziel der Landesregierung, die Effizienz zu erhöhen, werde verfehlt. Nicht trotz, sondern aufgrund des Rückbaus.

Transparenzpflicht soll Kann-Bestimmung werden

Die Organisationen sehen im Entlastungsvorhaben vor allem einen Rückbau des Thüringer Transparenzgesetzes (ThürTG) aus dem Jahr 2019. Thüringer Behörden stellen aufgrund des Gesetzes amtliche Informationen unaufgefordert auf dem Thüringer Transparenzportal (TTP) zur öffentlichen Verfügung. Diese Veröffentlichungspflichten sollen nun „zusammengekürzt werden – getarnt als ‚Bürokratieentlastung'“, moniert der CCC.

Die Vorschriften des Transparenzgesetzes sollen in „Kann-Bestimmungen“ umgewandelt werden, die auf Freiwilligkeit setzen und damit zu weniger Transparenz führen, heißt es dazu in der Stellungnahme des Hackspace Jena. „Der geplante § 6 Abs. 3 S. 1 ThürTG schafft die bisherige Transparenzpflicht de facto ab. Die Informationen aus dem gekürzten Katalog können eingestellt werden. Damit ist zu erwarten, dass die ohnehin sehr dürftigen Informationen im TTP noch weniger werden.“

Der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Timo Melzer kritisiert die Änderungen in der Anhörung zum Gesetzesvorhaben. Sein Amt spreche sich deutlich gegen eine Umwandlung von Soll- in Kann-Bestimmungen aus. Dies diene „nicht dem Zweck des Thüringer Transparenzgesetzes, der die Förderung der demokratischen Meinungs- und Willensbildung sowie die Ermöglichung der Kontrolle staatlichen Handelns verfolgt“. Beides sei in der heutigen Zeit „wichtiger denn je, auch gerade im Hinblick auf Fake News“, so Melzer. Ohne eine verbindliche Veröffentlichungspflicht würde zudem die Qualität und Quantität der Informationen im TTP erheblich reduziert werden.

Frustrierendes Transparenzportal

Melzer sagt, dass durch die Änderung sogar ein höherer Verwaltungsaufwand möglich sei. Er ist davon überzeugt, dass die Attraktivität des TTP durch konsequente Digitalisierung gesteigert werden kann. Die tatsächliche Nutzung der Plattform ließe sich demnach erhöhen, wenn die Nutzbarkeit der Webseite verbessert werde. Beispielsweise durch ein verbessertes IT-Design und KI-Unterstützung auf dem Portal.

Der Hackspace Jena kritisiert in diesem Zusammenhang die ohnehin dürftige Bilanz des staatlichen Portals im Vergleich mit anderen Bundesländern: Seit Inkrafttreten des Transparenzgesetzes Im Jahr 2020 seien insgesamt nur 907 Dokumente eingestellt worden. Gleichzeitig habe Hamburg insgesamt 170.000 Dokumente veröffentlicht. In Rheinland-Pfalz seien es 31.000 Dokumente.

Der Hackspace kritisiert auch die technische Umsetzung des Portals selbst: Aus Sicht der Psychologie und Kognitionsforschung führten lange Ladezeiten bereits ab 5 Sekunden zu einem Gefühl von Verunsicherung und Vertrauensverlust bei den Nutzenden. Ab 15 Sekunden sei es Frustration. Nutzende würden eine Webseite unter solchen Umständen wieder verlassen – und beim TTP läge die vollständige Ladezeit zwischen 20 und 47 Sekunden. Netzpolitik.org hat die langen Ladezeiten in einer Stichprobe ebenso nachvollziehen können.

De facto Rückabwicklung zum Informationsfreiheitsgesetz

„Letztlich entwickelt sich das Transparenzgesetz zurück und ist damit im Kern nur noch ein Informationsfreiheitsgesetz“, so der Hackspace Jena in der Stellungnahme. Berichtspflichten an den Landtag entfielen. Beispielsweise für Gutachten, Stellungnahmen von Verbänden und für Kabinettsvorlagen würden Ausnahmen geschaffen. Es würden damit genau jene Dokumente herausgelöst, die für informierte gesellschaftliche Teilhabe zentral seien.

„Ein Ziel eines Transparenzgesetzes sollte es sein, den Bürgerinnen und Bürgern Informationen auch während des normsetzenden Verfahrens zur Verfügung zu stellen“, so Hackspace Jena. Die Ausnahmen sorgten nun dafür, dass Dokumente „erst nach Abschluss des Verfahrens und auf Antrag zur Verfügung stehen“. Damit werde die Möglichkeit eingeschränkt, das Verfahren überhaupt noch beeinflussen zu können.

Informationsfreiheitsgesetze regeln den voraussetzungslosen Zugang zu amtlichen Informationen. Doch unter dieser Maßgabe bleibt Transparenz auf die Eigeninitiative von Bürger:innen und Journalist:innen angewiesen – die Informationen müssen extra angefragt werden. Transparenzgesetze verfolgen demgegenüber das Ziel, die Behörden zu einer unaufgeforderten Veröffentlichung zu verpflichten.

Laut der Stellungnahme der OKF, Betreiberin der Plattform FragDenStaat, werde nun aus der Pflicht, digitale Dokumente vorzulegen, ein Ermessen, dies zu verweigern. Auch die Rechte des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit würden de facto abgeschwächt.

Abbau von Transparenz führt zu Ineffizienz

Die Thüringer Landesregierung begründet das „Entlastungsgesetz“ mit zwei Hauptargumenten: Die Transparenzpflicht würde Personalressourcen binden. Ein prominent genanntes Beispiel ist dabei der Aufwand durch Schwärzungen. Zudem werde das Portal ohnehin kaum genutzt, während kommerzielle Suchmaschinen in der Regel schnellere Ergebnisse lieferten. Beide Argumente seien laut den Stellungnahmen ungültig – und zwar unter Berufung auf den Evaluationsbericht, den die Landesregierung selbst beim Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Auftrag gegeben hat.

Laut der OKF kam das Institut in dem rund 200 Seiten starken Bericht zu dem Ergebnis, dass es am Vollzug der Regelungen mangele – nicht, dass der Verwaltungsaufwand ein Problem darstelle. Vielmehr gäbe es „‚deutliche Vollzugsdefizite‘ beim Einstellen von Informationen, die auch auf unklare Formulierungen in den §§ 5 und 6 ThürTG zurückzuführen seien“.

„Anstelle einer Abschwächung der Transparenz empfiehlt die Evaluation eine Schärfung der Definitionen sowie die Verfolgung des in anderen Bundesländern gängigen ‚Access for one – Access for all‘-Ansatzes, bei dem individuell beantragte Informationen automatisch auch ins Transparenzportal überführt werden“, so die OKF. Es könne zudem keine Lösung sein, die Bereitstellung staatlicher Informationen an Privatkonzerne zu übertragen – zumal bei Suchmaschinen ohnehin nur gelistet werden könne, was vorher auch veröffentlicht wurde.

Regierungskoalition ignoriert Evaluationsbericht

Auch der Hackspace Jena quittiert der Landesregierung insgesamt: „Bei dem vorliegenden Entwurf ist nicht zu erkennen, dass diese Vorschläge umgesetzt worden oder dass diese Erkenntnisse irgendwie in den Entwurf eingeflossen sind.“

Dem Aufwand von Schwärzungen ließe sich durch eine konsequente Digitalisierung der Verwaltung ebenfalls begegnen, so die Stellungnahme von Wikimedia, und zwar automatisiert, „technisch wirksam und ohne weiteres Zutun“ indem personenbezogene Sachverhalte in Dokumenten maschinenlesbar codiert werden. Es sei demnach die IT-Infrastruktur zu modernisieren, die gleichsam die Voraussetzung für weitere Modernisierungsvorhaben sei.

„Die geplanten Änderungen des Thüringer Transparenzgesetzes gehen an der ausweislichen Zielstellung des Thüringer Entlastungsgesetzes vorbei“, kritisiert Wikimedia ferner. Wenn die Handlungsfähigkeit und Effizienz der Verwaltung durch das ThürTG beeinträchtigt werde, sei dies lediglich ein Indikator für mangelnde Verwaltungsdigitalisierung. Die automatisierte Veröffentlichung von Dokumenten schaffe nicht nur Transparenz, sondern auch eine Grundlage für viele weitere alltägliche Behördenabläufe – intern oder im Austausch mit den Bürger:innen.

Probleme bei personellen Ressourcen ausgerechnet durch den Abbau von Transparenzvorschriften lösen zu wollen, sei deshalb kontraproduktiv, so Wikimedia. Grundlegende Ursachen würden dadurch nicht angegangen, sondern lediglich die „sichtbaren Konsequenzen abgeschafft“. Dies mache es in der Zukunft umso schwerer, Effizienzprobleme zu erkennen.

Gemeinde- und Städtebund begründet mit Personalmangel

Dr. Carsten Rieder, geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Gemeinde- und Städtebundes Thüringen, argumentiert in der Anhörung zum Gesetzesvorhaben dennoch mit einer Mehrbelastung für die Kommunen. Transparenz werde prinzipiell unterstützt, aber durch die Pflichten entstünden personelle Mehrbelastungen im Verwaltungsalltag. Zudem gäbe es Berichte von Einzelfällen, in denen Verwaltungseinheiten mit Anfragen überhäuft würden. Die Transparenzgesetze könnten demnach „ansatzweise missbräuchlich“ genutzt werden, um „Verwaltungen lahmzulegen“.

Melzer sieht auch in dieser Hinsicht das Potenzial bei technischen Lösungen, die Missbrauch verhindern können. Nach seinem Kenntnisstand würden Mitarbeitende der Kommunen das TTP zudem selbst nutzen, um sich einen schnellen Informationsüberblick zu verschaffen.

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Das Digitalministerium hatte die Zivilgesellschaft aufgerufen, sich beim Deutschland-Stack einzubringen. Doch in beiden Konsultationsphasen wurde deren Expertise nicht gefragt. Dabei bringt die Zivilgesellschaft Fragen ein, die sonst untergehen. Das zeigt der Workshop zu „KI in der Verwaltung“ des Bündnisses F5.

Der Deutschland-Stack ist das Großprojekt des jungen Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung schlechthin. Damit will Karsten Wildberger (CDU) ein „digitales Update“ (€) für Deutschland. Mit der „einheitlichen IT-Infrastruktur mit Basiskomponenten wie Cloud- und IT-Diensten und klar definierten Schnittstellen“ adressiert er die grundlegenden Versäumnisse der seit Jahren schleppenden Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung.

Eigentlich könnte das Ministerium hier aus dem Vollen zivilgesellschaftlicher Expertise schöpfen. Viele zivilgesellschaftliche Akteure beobachten die scheiternde Verwaltungsdigitalisierung nicht nur seit Jahrzehnten, sondern bringen ihr Wissen und ihre Erfahrungen häufig ehrenamtlich in Digitalisierungsprojekte und nachhaltige Lösungswege ein.

Zum Start des Konsultationsprozesses im Herbst erhielt das Ministerium zunächst viel Lob. Öffentlich rief es Gruppen, Verbände, aber auch Einzelpersonen dazu auf, über die Plattform openCode ihr Feedback zum Stack einzubringen. Der Zugang dazu ist niedrigschwellig und die einzelnen Beiträge sind öffentlich einsehbar. Die volle Transparenz hebt hier die Konsultation stark von bisherigen Beteiligungsformaten ab.

Workshops ohne die Zivilgesellschaft

Doch um Feedback zu bekommen, fährt das Ministerium von Anfang an zweigleisig. Denn zeitgleich zur offenen Konsultation plante es Workshops mit Verbänden aus den Bereichen Start-ups, Wissenschaft, IT- und Digitalwirtschaft sowie weiteren. Mit von der Partie waren vor allem Wirtschaftsverbände. Dabei erhielt die Zivilgesellschaft bislang keinen Zugang.

Was bei den Workshops herauskam, ist nicht bekannt. Die hätten „generell im Haus intern und auf Arbeitsebene stattgefunden – zu diesen gibt es keine öffentliche Berichterstattung“, erklärt ein Sprecher des BMDS gegenüber netzpolitik.org.

Wie aus der Antwort (PDF) der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage von Sonja Lemke (Die Linke) hervorgeht, gab es im November fünf Workshops – zu den Themen Markt und Integrationsplattform, Startups und Agentic AI. Sie wurden unter anderem ausgerichtet von eco, dem KI-Verband, Bitkom und Databund. Die Bundesregierung betonte, sie habe Expertise zum Thema „technische Standards und Technologien des Deutschland-Stacks“ angefragt, aber an den Workshops lediglich als „Impulsgeber“ teilgenommen.

Digitalministerium lässt sich bitten

Bei der Terminvergabe ging die Zivilgesellschaft leer aus, sowohl in der ersten Konsultationsphase vom 1. Oktober bis zum 30. November als auch in der zweiten vom 16. Januar bis zum 15. Februar. Dabei hatte das Bündnis F5 bereits im Herbst beim Ministerium nach einem Termin gefragt, so Kai Dittmann. Er leitet die Advocacy- und Policyarbeit bei der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) und koordiniert das Bündnis.

Zu diesem Bündnis haben sich die Organisationen Reporter ohne Grenzen, AlgorithmWatch, Wikimedia Deutschland, Open Knowledge Foundation Deutschland und GFF zusammengeschlossen, sie setzen sich für eine gemeinwohlorientierte Digitalpolitik ein.

„Wir hatten gehofft, dass das BMDS von sich aus einen Konsultationsworkshop zum Deutschland-Stack anbietet“, sagt Dittmann, „um zunächst ein paar grundlegende Informationen zu vermitteln, etwa was zum Stack gehört und was nicht. Es wäre sinnvoll gewesen, zu Beginn darüber zu diskutieren, bei welchen Fragestellungen die Zivilgesellschaft aktiv eingebunden sein sollte“, etwa bei der Frage nach dem Einsatz digitaler Identitäten und danach, wie der sich auf Grundrechte auswirkt und wie er eingeschränkt werden müsste. Auch zur Frage einer sinnvollen Datenhaltung, um diesen Deutschland-Stack zu befüllen, hätte das BMDS von der Expertise von Wikimedia profitieren können, so Dittmann.

F5-Workshop zu KI in der Verwaltung

Schließlich fand Ende März ein Workshop mit F5 statt. Das Thema: „KI in der Verwaltung“. Doch wie das BMDS auf Anfrage erklärt, habe der Workshop „keinen speziellen Bezug zum Deutschland-Stack“. Das überrascht in doppelter Hinsicht. Denn laut Antwort der Bundesregierung vom Dezember sei ein Workshop mit der Zivilgesellschaft „in Klärung“ und als Organisation benannte sie das Bündnis F5. Das suggeriert, dass der F5-Workshop im Kontext des Deutschland-Stacks geplant war.

Zweitens waren bei diesem Workshop laut BMDS nicht nur Vertreter:innen aus der Zivilgesellschaft eingeladen, sondern auch aus der Wirtschaft. Überraschend ist die „Klarstellung“ des Ministeriums auch, weil KI im überarbeiteten „Gesamtbild“ ausdrücklich Teil des Deutschland-Stacks ist.

Agentische KI soll Verwaltungsaufgaben künftig erleichtern und teilweise übernehmen. Dazu hat das BMDS einen eigenen Hub gegründet und fördert eine Reihe an Pilotprojekten. Eines davon setzt agentische KI beim Antragsverfahren für Wohnberechtigungsscheine ein. Sie betrifft einen sensiblen Bereich, in dem es um die Existenz von Menschen geht. Fehler wären hier verheerend. Das veranschaulicht das Beispiel um die Kindergeldaffäre in den Niederlanden.

„Ins Machen kommen“ braucht klare Grenzen

„Im Workshop haben wir viele Fragen erst angerissen“, so Dittmann. Wie gehen Verwaltungen und Mitarbeiter:innen etwa damit um, wenn was schief geht? Wer trägt die Verantwortung für den Fall, dass Fehler passieren, die unter Umständen gravierende Konsequenzen haben? Der Sachbearbeiter, die Software-Hersteller, der IT-Dienstleister, die Behörde, die das KI-System eingekauft hat, oder der Minister, der das Ganze vorangetrieben hat? Wer ist zuständig, wenn entsprechende KI-Systeme nicht die gewünschten Ergebnisse liefern?

Was passiert, wenn ein einzelner Sachbearbeiter mithilfe von KI-Agenten immer mehr Anträge bearbeitet und etwas übersieht? „Müssen wir mit einer Verantwortungsdiffusion in diesem System rechnen?“, fragt Dittmann. Denn klar sei, die Maschine kann keine Verantwortung tragen.

Das alles seien gesellschaftliche Fragen, über die wir sprechen und die wir klären müssten. Angesichts des Mottos „ins Machen kommen“ seien sie bislang untergegangen. Ins Machen zu kommen, heiße aber auch zu entscheiden, „was wir alles nicht machen“ und Grenzen abzustecken, so Dittmann.

Aufsuchende Beteiligung

Dass das BMDS im Rahmen des D-Stacks die Zivilgesellschaft auf Abstand hält, ist umso unverständlicher, als es laut Sprecher beim KI-Transformationsprozess ausdrücklich darum gehe, deren Perspektiven einzubeziehen.

Auch wenn die Kommunikation des Ministeriums bislang unstet war, den Workshop Ende März sieht Dittmann als Startschuss dafür, zivilgesellschaftliche Expertise nicht nur einzubeziehen, sondern auch als Ressource zu begreifen. Die könne das Ministerium noch mehr nutzen, wenn es sich um eine aufsuchende Beteiligung bemüht.

Das kann bedeuten, die Expertise engagierter Menschen über andere Wege einzuholen. Denn die arbeiten häufig ehrenamtlich und können Workshops nicht wahrnehmen, wenn die an einem Werktag zu normalen Geschäftszeiten stattfinden. Das betrifft zum Beispiel Ehrenamtliche von D64, dem Zentrum für digitalen Fortschritt, vom Chaos Computer Club oder InÖG, dem Innovationsverbund öffentliche Gesundheit.

Das Ministerium könnte Forschungsmittel bereitstellen oder bei Forschenden anfragen, welche Personen oder ehrenamtlichen Organisationen sich bei bestimmten Fragen besonders gut auskennen. Beispielsweise könne das BMDS auch nach Erfahrungen fragen, die ehrenamtliche Digitalisierungsprojekte in Berlin, auf Bundesebene, aber auch in Städten und kleineren Gemeinden eingeholt haben.

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Während die Bundesregierung behördenübergreifend eine lebenslang gültige Personenkennzahl einführen will, geht das Nachbarland Österreich einen anderen Weg. Warum dieser mehr Datenschutz verspricht, ohne die Verwaltungsdigitalisierung zu behindern, erläutert die österreichische Juristin Heidi Scheichenbauer im Gespräch.

Seit Jahren wird in Deutschland über die sogenannte steuerliche Identifikationsnummer diskutiert. Die Steuer-ID soll es Behörden erleichtern, untereinander Daten auszutauschen, indem sie als zentraler Bezugspunkt für unterschiedliche Register dient. Die ID ist lebenslang gültig, alle Bürger:innen erhalten sie vom Bundeszentralamt für Steuern bei Geburt.

Jurist:innen und Datenschützer:innen kritisieren eine solche Personenkennzahl unter anderem mit Bezug auf das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts als verfassungswidrig. Bei der Einführung der Steuer-ID im Jahr 2007 wurden Bedenken von Datenschützer:innen als „konstruierter Erregungszustand“ weggewischt, nur um dann 13 Jahre später genau das zu tun, wovor diese gewarnt hatten. Damals plante die Große Koalition unter Angela Merkel (CDU), die Steuer-ID dazu zu nutzen, um Verwaltungsdaten zusammenzuführen. Die Ampelkoalitionäre folgten trotz früherer Kritik diesem Konzept und auch die schwarz-rote Bundesregierung hält an diesem Plan fest.

Österreich hat bereits vor einigen Jahren einen anderen Weg eingeschlagen und das bereichsspezifische Personenkennzeichen (bPK) eingeführt. Sie ist eine Art Einweg-Kennzeichen, das für unterschiedliche Verwaltungsbehörden angepasst wird. Die bPK verspricht so einen höheren Datenschutz und steuerbare Hürden gegen behördenübergreifende Profilbildung – ohne eine effektive Verwaltungsdigitalisierung zu behindern.

Wir haben mit Heidi Scheichenbauer über das bereichsspezifische Personenkennzeichen gesprochen. Sie ist Senior Researcher und Senior Consultant am Research Institute – Digital Human Rights Center. Als Juristin forscht und lehrt sie zu künstlicher Intelligenz in der Verwaltung, Datenschutz im Non-Profit-Sektor und Plattformregulierung.

„Best-Practice-Beispiel“ aus Österreich

netzpolitik.org: In Deutschland geht es in der Debatte um Verwaltungsmodernisierung viel darum, Datensilos aufzubrechen. Österreich will diese möglichst aufrechterhalten. Warum ist das so?

Heidi Scheichenbauer: Tatsächlich haben wir in Österreich ein Best-Practice-Beispiel dafür, wie sich Daten in der Verwaltung datenschutzoptimiert verarbeiten lassen. Wir bauen eine digitale Verwaltung auf und verhindern zugleich den sprichwörtlichen „gläsernen Bürger“.

Bevor die Bundesregierung ein bundesweit einheitliches Personenkernzeichen einführt, sollte sie einen Blick auf ihr kleines Nachbarland werfen. Unsere Erfahrungen zeigen, dass Privacy by Design auch in diesem Bereich möglich ist.

netzpolitik.org: Wie kam es dazu?

Heidi Scheichenbauer: Im Jahr 2001 gab es in Österreich eine Volkszählung. Damals wurden sehr viele Daten über die Bevölkerung gesammelt und das erste Mal ein zentrales Melderegister auf Bundesebene eingerichtet.

Dieses Zentrale Melderegister (ZMR) enthielt eine Vielzahl an personenbezogenen Daten. Darunter den Namen, das Geschlecht, das Geburtsdatum, die Staatsangehörigkeit. Das allein ist datenschutzrechtlich schon sehr kritisch. Und dann vergab das ZMR allen Bürger:innen auch noch einen bundesweiten Identifikator, die sogenannte Stammzahl. Viele fürchteten damals, dass damit der gläserne Bürger geschaffen wird.

Man hat sich daher einen Weg überlegt, wie man dieses Datenschutzthema adressieren kann – und schuf die bereichsspezifischen Personenkennzeichen, kurz: bPK. Diese Personenkennzeichen beruhen auf der Stammzahl, sind aber für jeden Verwaltungsbereich anders.

Also hat eine Bürgerin zum Beispiel beim Finanzamt ein eigenes bPK, für die Sozialversicherung ist es ein anderes. Und die eine Behörde kann mit dem Kennzeichen, das ihr vorliegt, keine sinnvollen Anfragen bei einer anderen Behörde stellen.

Eine Nummer, sie alle zu finden

Eine heikle Sache

netzpolitik.org: Eine bemerkenswerte Wende. Normalerweise wecken viele Daten auch viele Begehrlichkeiten.

Heidi Scheichenbauer: Es gab damals ein Bewusstsein dafür, dass die Daten im Zentralen Melderegister und die Verwendung eines einheitlichen Identifikators eine heikle Sache sind.

Bei der Einführung hagelte es daher Kritik an den geplanten Neuerungen. Bemängelt wurde unter anderem die mögliche Verknüpfung der vorliegenden Daten mit dem „Ursprungskennzeichen“, also der ZMR-Zahl. Denn damit ist eine behördenübergreifende Identifizierung einer bestimmten Person möglich.

Weiters wurde vorgebracht, dass das Kennzeichen eine Verknüpfung mit anderen individuellen Datensätzen ermögliche, beispielsweise aus der Einkommens- oder Volkszählungsstatistik.

Daten können – das zeigt auch der österreichische Postdatenskandal – sehr viel über das eigene Leben preisgeben, vom Wohnsitz bis zur vermuteten politischen Einstellung. Und dann wird auch klar, wie sehr man mit diesen Daten Menschen diskriminieren und manipulieren kann.

Ein Einweg-Kennzeichen für die Verwaltung

netzpolitik.org: Wie wird das bereichsspezifische Personenkennzeichen erzeugt?

Heidi Scheichenbauer: Es beruht auf der ZMR-Zahl, die im Zentralen Melderegister alle gemeldeten Personen erhalten. Aus ihr wird mit Hilfe eines Verschlüsselungsverfahrens die individuelle Stammzahl abgeleitet. Aus dieser Stammzahl wird dann für die jeweiligen Verwaltungsbereiche einzelne Ableitungen erzeugt.

netzpolitik.org: Erhält jede Behörde automatisch eine bPK für jede:n Bürger:in?

Heidi Scheichenbauer: Nein, nicht automatisch. Teilweise müssen die Behörden dafür zunächst bei der Stammzahlenregisterbehörde einen Antrag stellen, manchmal sogar ganz klassisch per Online-Formular. Bei dem Vorgang müssen Beamt:innen angeben, in welchem Verwaltungsbereich sie tätig sind. Es gibt aktuell rund 30 Tätigkeitsbereiche.

netzpolitik.org: Es gibt also für jede:n Bürger:in je nach Verwaltungsbereich individuelle Einwegskennzahlen. Das klingt recht aufwendig. Hat sich das im Alltag bewährt?

Heidi Scheichenbauer: Auf jeden Fall. Denn die Behörden können so nicht ohne weiteres behördenübergreifende Verarbeitungstätigkeiten vornehmen und damit auch kein Profiling betreiben.

Dafür sorgt auch eine Bereichsabgrenzungsverordnung, die unterschiedliche Verwaltungsbereiche voneinander trennt. Auch dem ging eine politische Diskussion voraus: Was gehört alles zu Steuern und Abgaben, was zu anderen Bereichen.

Auch diese Trennung soll den gläsernen Bürger verhindern. Nicht nur rechtlich, sondern eben auch technisch.

Strikte Trennung innerhalb der Verwaltung

netzpolitik.org: Wie kann eine Behörde denn mit anderen Behörden Daten austauschen?

Heidi Scheichenbauer: Das kann sie auf dem Wege der Amtshilfe tun. Es gibt auch die Möglichkeit, verschlüsselte bereichsspezifische Personenkennzeichen zu beziehen und dann so zu kommunizieren. Aber grundsätzlich ist das gesetzlich sehr strikt getrennt.

Das österreichische E-Government-Gesetz schreibt vor, dass zusammengehörige Lebenssachverhalte in ein und demselben Bereich zusammengefasst werden und dass miteinander unvereinbare Datenverarbeitungen innerhalb desselben Bereichs nicht vorgesehen sind.

netzpolitik.org: In der deutschen Debatte gibt es hingegen das Bestreben, Daten zusammenzuführen, weil die Verwaltung dann angeblich effizienter arbeiten könne. Gibt es eine ähnliche Debatte in Österreich?

Heidi Scheichenbauer: Auf der politischen Ebene haben wir aktuell keine Diskussion dahingehend, dass das bPK-System infrage gestellt wird. Es hat sich gut eingespielt und auch bewährt. In den vergangenen Jahren gab es auch keine politischen Bestrebungen, das System zu verändern. Auch Datenpannen oder Missbrauchsfälle gab es nicht. Zumindest keine, die öffentlich bekannt wurden.

Eine hundertprozentige Sicherheit gibt es, wie so oft im Leben, nicht. Die Privacy-by-Design-Maßnahmen verhindern hier aber tatsächlich sehr effektiv einen ansonsten prinzipiell möglichen Missbrauch.

netzpolitik.org: In Deutschland gilt die Devise, die Daten in einen großen Pool zu geben und den Behördenzugriff rechtlich zu regulieren. Ist das österreichische Modell aus deiner Sicht sicherer?

Heidi Scheichenbauer: Das ist ohne Zweifel sicherer, weil die meisten Risiken für die betroffenen Personen schon in der technischen Gestaltung signifikant gemindert werden. Es werden nämlich kryptografische Verfahren angewendet, die nicht umkehrbar sind. Von bPKs kann somit nicht mehr auf die Stammzahl zurückgerechnet werden. Das ist mathematisch schlicht nicht möglich.

Und auch organisatorisch ist das Zentrale Melderegister ein Ort, der sehr gut abgesichert ist, wie ich auch aus persönlicher Erfahrung weiß. Ich hatte vor vielen Jahren aus beruflichen Gründen einen Termin bei einem Dienstleister der Stammzahlenregisterbehörde. Damals machte ich die Erfahrung, dass man in das betreffende Gebäude nur sehr schwer hineinkommt.

Digitale Identitäten und künstliche Intelligenz

netzpolitik.org: In Österreich gibt es seit einigen Jahren die ID Austria. Zum Ende dieses Jahres soll in allen EU-Mitgliedstaaten die ID-Wallet starten. Welche Auswirkungen hat das auf die bPK?

Heidi Scheichenbauer: Die ID Austria ist ein digitaler Identitätsnachweis. Ich kann mich damit also gegenüber dem Finanzamt und dem Wohnungsamt ausweisen. Dadurch könnten theoretisch behördenübergreifende Profile erstellt werden. Doch es gibt Schutzmaßnahmen, die das verhindern sollen.

So müssen personenbezogene Daten pseudonymisiert und innerhalb bestimmter Fristen gelöscht werden. Die Daten dürfen außerdem, soweit es notwendig ist, nur von bestimmten Stellen verarbeitet oder übermittelt werden. Und sie unterliegen strengen Zugriffsrechten. Im Gegensatz zu den geplanten ID-Wallets der EU sieht die ID Austria gesetzlich sowohl gegenüber Behörden als auch privaten Einrichtungen einen strengen Akkreditierungsprozess unter anderem zur Sicherstellung der Datenminimierung, also des „minimal data set“ bei jeder Anwendung vor. An dem bestehenden System der bPK rüttelt die ID Austria also nicht.

netzpolitik.org: Der Einsatz von sogenannter Künstlicher Intelligenz wird mit Blick auf Verwaltungsdaten ebenfalls diskutiert. Gerade in der Sozialverwaltung gibt es Bestrebungen, Sprachmodelle mit den dort hinterlegten Daten zu trainieren. Gibt es ähnliche Debatten auch in Österreich?

Heidi Scheichenbauer: Durchaus und meist gilt das Datenschutzrecht dann als böse, weil es derartiges verhindere. Die österreichischen Verwaltungseinrichtungen äußern ihren Unmut vor allem über den Datenschutz, als dass sie nach Lösungen suchen. Dabei könnten sie etwa darüber nachdenken, wie KI-Training mit anonymen Daten möglich wäre. Das ist alles aber auch noch sehr im Fluss.

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Eine Fachkommission der Bundesregierung hat Empfehlungen vorgelegt, die den Sozialstaat bürgernäher und digitaler machen sollen. Dafür will sie den Datenschutz aufweichen und Verfahren mit Hilfe sogenannter Künstlicher Intelligenz automatisieren. Wohlfahrtsverbände warnen vor zusätzlicher Diskriminierung.

Der Sozialstaat stehe vor einem „digitalen Neustart“. Das verkündete Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas (SPD), als sie am Dienstag den Abschlussbericht der „Kommission zur Sozialstaatsreform“ entgegennahm.

Die Kommission empfiehlt insgesamt 26 Maßnahmen, um den Sozialstaat zu „modernisieren“. Sie sollen das Sozialleistungssystem vereinheitlichen, mehr „Erwerbsanreize“ für Leistungsbeziehende schaffen und rechtliche Vorgaben vereinfachen.

Das Schutzniveau des Sozialstaats werde dadurch nicht gesenkt, betonte Bas. Stattdessen zielten die Empfehlungen darauf ab, den Leistungsvollzug effizienter zu machen. Vor allem die Empfehlungen zur Verwaltungsdigitalisierung wertet die Ministerin dahingehend als „Quantensprung“.

Tatsächlich droht aber gerade hier ein Abbau elementarer Schutzvorkehrungen. Denn die Kommission will unter anderem den Datenschutz aufweichen und Verfahren weitgehend automatisiert „auch unter Nutzung von Künstlicher Intelligenz“ beschleunigen. Wohlfahrtsverbände befürchten, dass ohnehin benachteiligte Menschengruppen zusätzlich diskriminiert werden.

Plattformbasierte Modernisierung mit Sozialportal

Der Kommission gehörten Vertreter:innen des Bundes, der Länder und der Kommunen an. Vertreter:innen aus der Wissenschaft oder der Zivilgesellschaft waren in dem Gremium nicht vertreten. Es führte aber Gespräche mit insgesamt 90 Expert:innen und Interessenvertreter:innen unterschiedlicher Verbände und Sozialpartner.

Für eine „konsequente Ende-zu-Ende-Digitalisierung“ strebt die Kommission quasi im Backend eine „technisch sichere und souveräne Technologieplattform für Bund, Länder und Kommunen“ mit einheitlichen Standards und Schnittstellen an. Die Basiskomponenten dafür soll der Deutschland-Stack liefern, das Prestigeprojekt des Bundesdigitalministeriums.

Im Frontend sollen Bürger:innen alle Leistungen gebündelt über ein zentrales „Sozialportal“ einsehen sowie Anträge stellen und Bescheide abrufen können. Der Sozialstaat soll für sie so „transparenter und leichter zugänglich“ werden.

Behördenübergreifender Datenaustausch

Damit Verwaltungen leichter untereinander Daten austauschen können, sollen sie behördenübergreifend die steuerliche Identifikationsnummer nutzen. Diese lebenslang gültige Personenkennziffer erhalten alle Bürger:innen vom Bundeszentralamt für Steuern bei Geburt.

Schon die Ampel-Regierung hatte geplant, die Steuer-ID dazu zu nutzen, um Verwaltungsdaten zusammenzuführen. Jurist:innen und Datenschützer:innen kritisieren die Einführung einer solchen Personenkennzahl unter anderem mit Bezug auf das Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts als verfassungswidrig.

Darüber hinaus spricht sich die Kommission dafür aus, das sogenannte Once-Only-Prinzip konsequent umzusetzen. Es sieht vor, dass Bürger:innen ihre Antragsdaten nur noch einer Behörde mitteilen, die diese dann an andere Behörden weitergeben kann.

Der „komplexe“ Sozialdatenschutz

Dafür müsse der Gesetzgeber aber zum einen den „komplexen Sozialdatenschutz“ aufweichen. Konkret empfiehlt die Kommission, entsprechende Regelungen im Ersten und im Zehnten Buch Sozialgesetzbuch zusammenzuführen. Zum anderen müsse dafür der Ersterhebungsgrundsatz reformiert oder gar gestrichen werden – sofern dies „mit dem verfassungsrechtlich verankerten Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar wäre“.

Der Ersterhebungsgrundsatz sieht vor, dass personenbezogene Sozialdaten grundsätzlich direkt bei der betroffenen Person selbst erhoben werden müssen und nicht etwa beim Arbeitgeber. Betroffene Person können so derzeit selbst darüber entscheiden, ob und wie ihre Daten preis- und weitergegeben werden.

Mehr KI, weniger Kontrolle

Darüber hinaus will die Kommission Verwaltungsverfahren mit dem Einsatz sogenannter Künstlicher Intelligenz beschleunigen. Auf diese Weise will sie auch den „sich verschärfenden Fachkräfteengpässen“ begegnen.

So sollen „rein regelgebundene Prozesse ohne Ermessens- und Beurteilungsspielraum“ künftig „weitgehend automatisiert ablaufen“. Damit sind Verwaltungsprozesse gemeint, bei denen ein Sachverhalt formal auf klare Voraussetzungen geprüft wird – also etwa ob eine Frist eingehalten wurde oder ein:e Antragssteller:in ein bestimmtes Alter erreicht hat.

Aber auch bei Ermessensentscheidungen soll KI verstärkt zum Einsatz kommen – allerdings nur „unterstützend“, wie der Bericht betont. Die Entscheidungen müssten „in menschlicher Hand“ verbleiben. Zugleich spricht sich die Kommission dafür aus, das sogenannte Vier-Augen-Prinzip einzuschränken. Es sieht vor, dass mindestens zwei Behördenmitarbeitende gemeinsam einen Sachverhalt prüfen.

Wohlfahrtsverbände warnen vor KI-Einsatz

Der Paritätische Wohlfahrtsverband sieht diese Empfehlungen „überaus kritisch“. „Auch ‚unterstützende‘ KI kann systematische Benachteiligung verstärken“, schreibt der Verband auf Anfrage von netzpolitik.org. „Besonders gravierend ist die fehlende Transparenz vieler KI‑Modelle und die Gefahr, soziale Feinheiten auszublenden.“ Das Vier-Augen-Prinzip sei „ein unverzichtbarer Schutzmechanismus im Sozialstaat“ und insbesondere bei KI-gestützten Verfahren wichtig. „Hier brauchen wir mehr Kontrolle, nicht weniger“, so der Verband.

„Nachvollziehbarkeit und Transparenz müssen zu jeder Zeit gewährleistet sein“, mahnt auch der Arbeiterwohlfahrt Bundesverband. Er verweist auf Forschungsergebnisse, wonach Algorithmen dazu neigen, ohnehin benachteiligte Menschengruppen weiter zu diskriminieren. „Sofern der Ermessensspielraum nicht zugunsten der Bürgerinnen und Bürger genutzt wird, muss deshalb immer durch eine qualifizierte Person entschieden werden“, schreibt die Arbeiterwohlfahrt.

Selbst dann seien die Risiken aber noch immer hoch, sagt die Bundestagsabgeordnete Sonja Lemke (Die Linke). Diverse Studien und Umfragen hätten gezeigt, dass Menschen KI-Ergebnissen recht blind vertrauten. „Daher besteht die Gefahr, dass Ermessensentscheidungen, die von der KI unterstützt werden, am Ende faktisch allein von der KI getroffen werden – mit allem Bias, rassistischen und sexistischen Vorurteilen, die in ihr stecken“, so Lemke gegenüber netzpolitik.org. „Das ist Politik auf Kosten derjenigen, die existenziell von Sozialleistungen abhängig sind.“

„Commitment“ oder Grundgesetzänderung

Die Kommission drängt auf eine rasche und einheitliche Umsetzung ihrer Empfehlungen. Bund, Länder und Kommunen müssten bundesweit geltende Vorgaben festlegen. Dazu zählen einheitliche Datenformate, Schnittstellen und IT-Dienste.

Dafür brauche es insbesondere ein „Commitment“ der Kommunen, betonte die Arbeitsministerin am Dienstag im ARD-Morgenmagazin. Nicht jede Kommune könne künftig ihre eigene Software behalten, so Bas.

Gelingt eine solche Einigung nicht, spricht sich die Kommission dafür aus, Artikel 91c des Grundgesetzes so anzupassen, dass „durch zustimmungspflichtige Bundesgesetze Standards, Sicherheitsanforderungen und Komponenten verbindlich festgelegt werden können“. Dafür braucht die schwarz-rote Koalition allerdings mindestens eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag – und damit die Unterstützung der Linkspartei oder der AfD.

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Der Podcast zum Jahreswechsel: Auf dem 39. Chaos Communication Congress haben wir Blicke hinter die Kulissen einiger unserer Lieblingsrecherchen des Jahres 2025 geworfen und kleine Ausblicke auf 2026 gewagt. Außerdem haben wir so viele Hörer:innenfragen wie noch nie beantwortet!

Wir waren live, das erste Mal seit fünf Jahren: Auf der Bühne des 39C3-Sendezentrums habe ich mit meinen Kolleg:innen Esther, Markus und Chris geplaudert. Wie war ihr Chaos Communication Congress bislang? Was hat in den letzten Wochen super geklappt und was weniger gut? Und vor allem: Wie liefen ihre Lieblingsrecherchen des Jahres ab?

Chris erzählt vom mSpy-Leak, für den wir 3,6 Millionen Nachrichten an den Support einer Überwachungs-App ausgewertet haben. Markus spricht über eine außergewöhnliche Crowd-Recherche zwischen Berlin und Belgrad. Und Esther berichtet von den Mühen der Berichterstattung über Verwaltungsdigitalisierung.

Außerdem beantworten wir Hörer:innenfragen: Welche Recherchen sind so richtig schief gelaufen? Wie viele Admins arbeiten bei netzpolitik.org? Und welche Drähte haben wir ins Parlament?

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In dieser Folge: Chris Köver, Esther Menhard, Ingo Dachwitz und Markus Reuter.
Produktion: Serafin Dinges.
Titelmusik: Trummerschlunk.

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Hier ist die MP3 zum Download. Wie gewohnt gibt es den Podcast auch im offenen ogg-Format. Ein maschinell erstelltes Transkript gibt es im txt-Format.

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Unseren Podcast könnt ihr auf vielen Wegen hören. Der einfachste: in dem Player hier auf der Seite auf Play drücken. Ihr findet uns aber ebenso bei Apple Podcasts, Spotify und Deezer oder mit dem Podcatcher eures Vertrauens, die URL lautet dann netzpolitik.org/podcast.

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Wir freuen uns auch über Kritik, Lob, Ideen und Fragen entweder hier in den Kommentaren oder per E-Mail an podcast@netzpolitik.org.

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Links und Infos

Blattkritik

• Der Congress-Talk von Chris darüber, wie Ausländerbehörden Handys durchsuchen
• Esthers Artikel zum Datenatlas der Bundesregierung
• Der Beitrag von Markus: „netzpolitik.org wirkt“
• Ingos und Sebastians Artikel zu möglichen Datenkäufen durch deutsche Sicherheitsbehörden

Hausmitteilungen

• Jahresrückblick: Unser Jahr in Zahlen
• Ausgezeichnet: Daniel Leisegang und Anna Biselli als drittbeste „Chefredaktion des Jahres“
• Unsere Spendenkampagne zum Jahresende: Videos, Merch und mehr

Aus dem Maschinenraum/Thema des Monats

• Chris‘ und Martins Recherche zu einer Stalking-App: Der mSpy-Leak
• Markus‘ Recherche zu einer neuartigen Bedrohung für die Versammlungsfreiheit: Was wir über die mysteriöse Waffe wissen, die in Belgrad gegen friedliche Proteste eingesetzt wurde
• Esthers Recherche zur Planlosigkeit bei digitaler Souveränität: Keine Strategie für Umstieg auf Windows 11

Kapitel

00:00:00 Begrüßung
00:03:32 Blattkritik
00:07:44 Hausmitteilungen
00:09:18 Thema des Jahres
00:37:57 Postfach
00:44:52 Credits

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Der Datenatlas soll die Bundesverwaltung effizienter machen. Ein wissenschaftliches Gutachten zeigt nun jedoch, dass er mitunter nicht einmal dem Stand der Technik aus dem Jahr 1986 entspricht. Anstatt den Gutachter zu konsultieren, erwägt die zuständige Bundesdruckerei „rechtliche Schritte“ gegen ihn.

Die Verwaltung sollte wissen, was die Verwaltung weiß. Doch Informationen liegen mal diesem Ministerium, mal jener Behörde vor. Damit interne Daten innerhalb der Bundesverwaltung besser aufgefunden werden können, setzt die Bundesdruckerei seit dem Jahr 2022 das Projekt Datenatlas Bund um.

Der „souveräne Datenkatalog für die Bundesverwaltung“ soll erstmals ressortübergreifend Metadaten bereitstellen. Metadaten sind Daten über Daten, also Zusatzinformationen wie etwa das Erstellungsdatum, der Dateityp oder der Speicherort. Die Federführung für das Projekt hat das Bundesfinanzministerium, in den jeweiligen Ministerien sind die Datenlabore für den Atlas zuständig. Grundlage dafür bildet die Bundesdatenstrategie aus dem Jahr 2021.

Modern, digital souverän und KI-fähig soll der Datenatlas sein, schreibt die Bundesdruckerei auf ihrer Website. Doch diese Versprechen kann sie nicht einlösen, wie David Zellhöfer in einem wissenschaftlichen Gutachten schreibt, das er pro bono – also eigeninitiativ und unentgeltlich – verfasst hat. Zellhöfer ist Professor an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und lehrt zu Digitale Innovation in der öffentlichen Verwaltung.

Das Projekt basiert laut Gutachten auf proprietärer Software, greift wahrscheinlich nicht auf übliche Standards zurück und auch für die Einbindung von KI-Anwendungen sei es ungeeignet. Denn die Daten seien weder von verlässlicher Qualität noch maschinenlesbar. Damit falle der Datenatlas teilweise hinter den Stand der Technik von 1986 zurück, so Zellhöfers Resümee. „Aufgrund der eklatanten Mängel ist das Software-Entwicklungsprojekt Datenatlas mit sofortiger Wirkung zu stoppen“, so seine Empfehlung, „um nicht weitere Mittel in eine technisch und konzeptionell wenig überzeugende Lösung zu investieren, welche kaum den Stand der Technik erreicht.“

Die Reaktion der Bundesdruckerei auf das Gutachten fällt deutlich aus. Sie zieht die Seriosität Zellhöfers in Zweifel und erwägt, „nach eingehender Prüfung des Gutachtens“ rechtliche Schritte einzuleiten. Als wir David Zellhöfer davon in Kenntnis setzen, nimmt er das Gutachten vorübergehend offline, um die Vorwürfe selbst rechtlich prüfen zu lassen. Inzwischen ist das Gutachten wieder online abrufbar.

Großprojekt für datengetriebene Verwaltung

Der Titan Atlas schultert in der griechischen Mythologie den gesamten Kosmos. Der Datenatlas soll „nur“ die internen Daten der Bundesverwaltung schultern und es der öffentlichen Verwaltung erlauben, ressort- und behördenübergreifend Daten auszutauschen. Dafür nutzt und ergänzt das Projekt bestehende Verwaltungsdatenübersichten wie die Verwaltungsdaten-Informationsplattform (VIP) des Statistischen Bundesamtes, die Registerlandkarte des Bundesverwaltungsamtes oder das Metadatenportal GovData zu offenen Daten von Bund, Ländern und Kommunen.

Auf den Datenatlas kann standardmäßig nur die Bundesverwaltung zugreifen. Laut Bundesdruckerei seien inzwischen die Ressorts des Bundesfinanzministerium, des Bundesinnenministeriums und weitere an den Datenatlas angeschlossen. Nutzen können sie ihn im Intranet des Bundes. Dafür müssen sich die einzelnen Mitarbeiter:innen registrieren. Bürger:innen, die organisierte Zivilgesellschaft und die Wissenschaft haben damit keinen Einblick in den Datenatlas, wie der Pressesprecher der Bundesdruckerei auf Anfrage unterstreicht.

Bislang hat der Datenatlas laut Zellhöfers Grobschätzung mindestens 2,3 Millionen Euro gekostet. Allerdings lägen die Kosten mutmaßlich deutlich darüber, wie anonyme Quellen Zellhöfer gegenüber sagten. Die tatsächlichen Kosten legt die Bundesdruckerei auf Anfrage von netzpolitik.org nicht offen.

Wie Technik aus dem vergangenen Jahrtausend

Das Stichwort „Stand der Technik“ taucht im Gutachten gut einhundert Mal auf. Ausführlich zeichnet Zellhöfer nach, welche Funktionen der Datenatlas aus informationswissenschaftlicher Sicht im Jahr 2025 haben sollte. Zellhöfer zufolge bleibt der Datenatlas weit hinter den Erwartungen zurück.

Besonders deutliche Defizite weisen demnach die Anfragemöglichkeiten auf. So sollen Beschäftigte der Bundesverwaltung in der Datenbank gezielt Metadaten recherchieren können. Für diese Suche sind andernorts verschiedene Hilfsmittel üblich, etwa das Suchen mittels Boolscher Operatoren wie „UND“, „ODER“ oder „NICHT“. Ebenso gängig sind sogenannte Wildcards, Sonderzeichen wie das Sternchen- oder Fragezeichen-Symbol, die als Platzhalter für eine beliebige Zahl an Zeichen dienen.

Nutzer:innen kennen solche Möglichkeiten der gezielten Suche etwa von gewöhnlichen Internetsuchmaschinen. Der Datenatlas verfügt über diese Funktionen allerdings nicht. Damit biete er erheblich weniger Funktionen als vergleichbare Datenbanksysteme aus dem Jahr 1986, konstatiert Zellhöfer.

Gefangen in proprietärer Software

Auch dem Ziel der Bundesdatenstrategie werde der Datenatlas nicht gerecht, nämlich einen „Beitrag zur digitalen Souveränität Europas“ zu leisten.

Vielmehr mache sich die Bundesverwaltung vom IT-Dienstleister abhängig, den die Bundesdruckerei mit dem Projekt des Datenatlas beauftragt hat. Denn der Datenatlas baue auf proprietärer Software auf, obwohl verfügbare Open-Source-Lösungen nach informationswissenschaftlicher Expertise teilweise ausgereifter seien. Als Beispiele nennt Zellhöfer die Open-Source-Lösungen Fedora und Piveau.

Der Bundesdruckerei verpasse damit die Chance, verlässlicher zu wirtschaften. Denn die laufenden Kosten ließen sich mit einer Open-Source-Lösung besser kalkulieren. Auch die Gefahr eines sogenannten Vendor Lock-in ließen sich so vermeiden. Vendor Lock-in bezeichnet die starke Abhängigkeit von einem bestimmten Anbieter, bei der ein Wechsel zu einem anderen Anbieter nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand oder zu hohen Kosten möglich ist.

Es drohen weitere Datensilos

Die Gefahr der Abhängigkeit steige zusätzlich, wenn der Datenatlas keine gebrauchsüblichen Datenstandards oder Schnittstellen nutze. Stattdessen habe der beauftragte IT-Dienstleister auf eigene Entwicklungen zurückgegriffen.

Das aber erschwert es Nutzer:innen aus der Verwaltung, ihre eigenen Datensätze in den Datenatlas zu überführen, weil sie diese zuvor noch anpassen müssen. Und auch der Datenexport wird unnötig behindert, etwa für den Fall, dass Nutzer:innen das System wechseln wollen.

Würde der Einsatz des Datenatlas verpflichtend, „führte dies unmittelbar zu der Bildung eines weiteren, wenig interoperablen Datensilos“, warnt Zellhöfer in seinem Gutachten. Obendrein ein Silo mit Daten von minderer Qualität. Denn die Nutzer:innen können die Metadaten-Felder mit frei wählbaren Beschreibungen belegen. Das mache es zusätzlich kompliziert, einzelne Datensätze wiederzufinden, etwa wenn sich Rechtschreibfehler einschleichen.

Bundesdruckerei erwägt rechtliche Schritte

Auf unsere Anfrage an die Bundesdruckerei, wie sie die Ergebnisse des Gutachtens bewerte, ging die bundeseigene GmbH nicht ein. Stattdessen zweifelt sie in ihrer Antwort die Neutralität des Gutachters an. „Wir können aktuell nur mutmaßen, dass der Autor für sein Werk womöglich unseriöse Quellen benutzt haben könnte“, schreibt die Bundesdruckerei an netzpolitik.org, „und zudem einen unlauteren Zweck verfolgt: die Reputation unseres Unternehmens zu schädigen.“ Und sie kündigt an, gegebenenfalls rechtlich gegen das Gutachten vorzugehen: „Sollten sich nach eingehender Prüfung dieses ‚Gutachtens‘ unsere Mutmaßungen erhärten, werden wir die Einleitung rechtlicher Schritte erwägen“.

Als wir Zellhöfer über die Reaktion der Bundesdruckerei informierten, nimmt er sein Gutachten vorübergehend offline. „Ich war unmittelbar eingeschüchtert“, sagt er gegenüber netzpolitik.org, „obwohl die Antwort der Bundesdruckerei in keiner Weise sachlich nachvollziehbar ist.“ Die Reaktion kann er sich nicht erklären. „Der Datenatlas ist ein Nischenthema“, sagt er, „das hätten sie auch einfach aussitzen können.“

„Wenn man es positiv sehen will, könnte der Datenatlas als Projekt eines Retro-Computing-Enthusiasten durchgehen“, sagt Zellhöfer. Aber vermutlich müsse man den Datenatlas in seiner jetzigen Form vielmehr als „einen zynischen Kommentar zur Verwaltungsmodernisierung“ sehen. „Super ist, dass sie methodisch sinnvoll eine Dateninventur gemacht haben.“

Weder das BMF noch das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung wollten das Gutachten auf Anfrage bewerten. Das Bundesdigitalministerium soll die Federführung für den Datenatlas übernehmen.

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Der Internationale Gerichtshof will sich von Microsoft unabhängig machen und schwenkt auf openDesk um, die Open-Source-Bürosoftware des Zentrums für Digitale Souveränität. Die Bundesregierung könnte sich daran ein Beispiel nehmen. Denn während openDesk bei europäischen Nachbarn gefragt ist, fremdelt die Bundesverwaltung noch immer damit.

Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) will Microsoft-Anwendungen aus seiner Verwaltung verbannen und stattdessen die Open-Source-Lösung openDesk nutzen. Entwickelt hat diese das Zentrum für Digitale Souveränität (ZenDiS) in Deutschland, eine GmbH des Bundes, die 2022 auf Initiative des Bundesinnenministeriums gegründet wurde.

Die Entscheidung des IStGH hängt laut einem Bericht des Handelsblatts mit einem Vorfall im Mai zusammen. Damals konnte der Chefankläger Karim Khan nicht mehr auf sein E-Mail-Postfach zugreifen, das Microsoft bereitstellte. Microsoft-Präsident Brad Smith widersprach daraufhin Anschuldigungen, wonach der US-Konzern Dienstleistungen für den IStGH eingestellt oder ausgesetzt habe.

Wenige Wochen zuvor, im Februar dieses Jahres, hatte US-Präsident Donald Trump US-Sanktionen gegen Khan erlassen. Hintergrund sind Haftbefehle gegen den israelischen Premierminister Benjamin Netanjahu und dessen früheren Verteidigungsminister Joaw Gallant, die der Gerichtshof beantragt hatte.

EU-Initiative für öffentlich genutzte Software

Die Entscheidung des IStGH wirft ein Licht auf ein seit Jahrzehnten bestehendes Problem: die Abhängigkeit der digitalen öffentlichen Infrastruktur von IT-Konzernen wie Microsoft, Oracle, Google und Amazon. Vor allem Microsofts Bürosoftware ist für Behörden meist die erste Wahl: Outlook für E-Mails, Teams für Videokonferenzen und Word als Schreibprogramm.

Um der Dominanz von Microsoft-Produkten vor allem in öffentlichen Behörden etwas entgegenzusetzen, arbeiten Frankreich, die Niederlande, Italien und Deutschland schon länger zusammen. Sie wollen europäische IT-Lösungen als Teil einer gemeinsamen IT-Infrastruktur mit offenen Standards fördern. Am Mittwoch bestätigte die EU-Kommission die Gründung eines „Digital Commons European Digital Infrastructure Consortium“ (EDIC), mit dem die Partnerländer in digitale Gemeingüter investieren wollen.

In Deutschland arbeiten die Sovereign Tech Agency und das ZenDiS an diesem Ziel. Auch die Bundesregierung unterstützt die Initiative. Thomas Jarzombek, Staatssekretär beim Bundesminister für Digitales und Staatsmodernisierung, begrüßte die Entscheidung der Kommission: „Wir fördern offene Technologien und bauen eine gemeinsame digitale Infrastruktur.“ Nicht nur die an dem Konsortium beteiligten Länder sind von openDesk überzeugt. Auch die Schweiz, Tschechien und weitere EU-Nachbarn haben Interesse geäußert.

Bundesregierung hält sich zurück

Die Bundesregierung selbst setzt openDesk bislang kaum ein. Dabei ist gerade die Bundesverwaltung stark von Microsoft-Anwendungen abhängig. Dass der IStGH nun openDesk nutzt, könnte dies ändern. Zumindest zeige der Fall, dass es Lösungen gibt, sagt Sonja Lemke, Sprecherin für Digitale Verwaltung und Open Government der Bundestagsfraktion Die Linke. Sie fordert die Bundesregierung dazu auf, die eigene Verwaltung konsequent flächendeckend auf openDesk umzustellen.

Gleichzeitig mahnt Lemke an, endlich den Beitritt der Länder zum ZenDiS zu ermöglichen. Damit könnten auch die Landes- und kommunalen Verwaltungen openDesk nutzen. Bislang hat der Bund eine Länderbeteiligung nicht zugelassen, obwohl Schleswig-Holstein, Berlin und Thüringen schon im September 2022 Beitrittsgesuche gestellt hatten.

Am Ende würde die Verwaltung auch viel Geld für Lizenzkosten sparen, so Lemke. „Das Auftragsvolumen für das bundeseigene ZenDiS bewegt sich im einstelligen Millionenbereich.“ Für Microsoft-Lizenzen zahlen allein der Deutsche Bundestag sowie sämtliche Ministerien jährlich rund 200 Millionen Euro.

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Für Windows 10 bietet Microsoft seit gut einer Woche keinen Support mehr an. Das bringt Nutzer*innen in Zugzwang, darunter auch die Bundesverwaltung. Das zuständige Digitalministerium weiß indes wenig darüber, welche Behörden und wie viele Rechner betroffen sind.

Mitte Oktober hat Microsoft den Support für Windows 10 eingestellt. Nutzer*innen müssten also auf die nächste Windows-Version upgraden – oder sich für ein anderes Betriebssystem entscheiden. Und das besser gestern als heute, wenn sie sich keine Malware einfangen wollen. Wer den Umstieg nicht schafft, kann sich zumindest für begrenzte Zeit noch für grundlegende Sicherheitsupdates (ESU) registrieren.

Auch die Bundesverwaltung nutzt Windows 10, scheint sich auf die Umstellung jedoch bislang kaum vorbereitet zu haben. Sascha H. Wagner, Bundestagsabgeordneter der Linkspartei und im Haushaltsausschuss, hat beim Bundesministerium für Finanzen nachgefragt: Wie viele Rechner laufen mit Windows 10? Wie viel wird die Umstellung auf Windows 11 kosten? Bis wann sollen diese Rechner mit Windows 11 ausgestattet sein?

Auf diese Fragen erhielt er jedoch keine Antwort. Denn entsprechende Informationen liegen nicht gesammelt und verfügbar vor. Um sie beantworten zu können, müsste das zuständige Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung erst „umfangreiche Erhebungen“ vornehmen, so das BMF in seinem nicht-öffentlichen Antwortschreiben.

Keine Ressourcen, um betroffene Rechner zu zählen

Auch die Fragen, wie viele Rechner der Bundesverwaltung mit dem Support-Ende von Windows 10 unbrauchbar werden und wie teuer es wird, neue Geräte mit Windows 11 anzuschaffen, lässt das BMF offen.

Der Aufwand, hierzu Informationen einzuholen, übersteige den Umfang einer „ansonsten üblichen Einzelberichtsanforderung“, heißt es. Linken-Politiker Wagner sagt: „Dass das Digitalministerium unter Karsten Wildberger nicht weiß, wie der erzwungene Umstieg von Windows 10 auf Windows 11 in der Bundesverwaltung umgesetzt wird, ist erschreckend.“

Dabei wurde ein zentrales Lizenzmanagment für den Bund schon im Jahr 2019 beschlossen. Fortschritte verspricht der Bund seit Jahren. Die Idee hinter dem lange angekündigten Projekt ist, dass Bundesbehörden Informationen zu Lizenzen offen einsehen können.

Nicht zuletzt die Kritik des Bundesrechnungshofs gab hier den Ausschlag: Der bemängelte mehrfach (PDF), dass Transparenz zwischen Bundesbehörden fehle. Das wiederum führe dazu, dass Behörden Software häufig nicht wirtschaftlich einsetzen. Dabei käme es häufiger zu Über- oder Unterlizenzierungen. Wüssten Behörden, was andere einkaufen und zu welchen Konditionen, könnten sie Lizenzen zwischen Behörden tauschen und hätten auch bei Einkaufsgesprächen eine bessere Verhandlungsposition.

Keine Ressourcen, um Lizenzen zentral zu verwalten

Doch der Plan einer Zentralstelle konnte laut BMF „mangels entsprechender Ressourcen“ bislang nicht umgesetzt werden. Es gibt also noch immer keine zentrale Stelle, die Informationen zu Lizenzen bei den Ministerien und anhängigen Behörden einfordert und zentral veröffentlicht. Zwar könnten Behörden inzwischen über ein Lizenzverwaltungstool ein rechtssicheres und wirtschaftliches Lizenzmanagement aufbauen, so das BMF. Doch seien Behörden nicht dazu verpflichtet, eines zu betreiben.

Statt das Projekt des Lizenzmanagements für den Bund weiter voranzubringen, will das BMDS nun einen zentralen Datenpool im Bund aufbauen. Darin sollen laut BMF auch die Lizenzinformationen der einzelnen Häuser zusammenlaufen.

Das Support-Ende von Windows 10 bringt den Bund samt Verwaltung hier anscheinend nicht aus der Ruhe. Das könnte daran liegen, dass Microsoft zumindest Sicherheitsupdates weiter fließen lässt – für Organisationen und Behörden können dabei jedoch pro Gerät Kosten anfallen. Dabei müsste es eigentlich darum gehen, „die Abhängigkeit und die explodierenden Kosten für Microsoft-Produkte zu reduzieren“, so Wagner.

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Nur noch in wenigen hundert Fällen las das BAMF in den letzten Monaten die Smartphones Geflüchteter aus. Das ist ein markanter Rückgang zu den fünfstelligen Zahlen aus früheren Jahren. Offenbar ist bei der Asylbehörde angekommen, dass der aufwändige und grundrechtsfeindliche Eingriff nichts bringt.

Im Jahr 2017 begann das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), die Smartphones von Asylsuchenden auszulesen. Immer dann, wenn diese keinen Pass oder andere anerkannte Identitätsdokumente vorlegen konnten, durften ihre Geräte analysiert werden. Das Ziel: Hinweise auf Identität und Herkunftsland gewinnen – selbst wenn an den Angaben der Antragstellenden noch gar keine Zweifel bestanden.

2018 kam die Behörde mit der neuen Praxis auf über 11.000 ausgelesene Datenträger, 2023 waren es rund 12.500. Damit ist jetzt offenbar Schluss. Laut der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Linken-Abgeordneten Clara Bünger erfolge das Auslesen von Handydaten „nur noch einzelfallbezogen auf Entscheidung der Entscheiderin oder des Entscheiders“.

Zuvor las das BAMF schon sehr früh im Asylverfahren die Daten aus, in der Regel weit vor der Asylanhörung. Die „damit verbundene ressourcenintensive Auswertung“ sei ab dem Jahr 2024 „ausgesetzt“ worden. Das führt zu deutlich rückgängigen Zahlen: Im ersten Halbjahr 2025, so die Bundesregierung, sind lediglich noch 338 Datenträger ausgelesen worden.

Die Auswertungen sind nutzlos und aufwändig

Der Nutzen der Auswertungen stand schon seit Beginn der Maßnahmen in Frage. Zu Beginn scheiterte in rund einem Viertel der Fälle das Auslesen bereits auf einer technischen Ebene.

Bei den erfolgreichen Auslese- und Auswertevorgängen waren wiederum die meisten Ergebnisse bis zuletzt völlig unbrauchbar. So lieferten die Auswertungen im Jahr 2023 in 73,4 Prozent der Fälle „keine verwertbaren Erkenntnisse“. Nur in 1,7 Prozent der Fälle stützten die Ergebnisberichte die Angaben der Antragstellenden nicht – das heißt, es gab Hinweise darauf, dass ihre Angaben eventuell nicht korrekt sein könnten.

Das ist zum einen viel Aufwand und zum anderen ein tiefer Eingriff in Grundrechte und Privatsphäre für eine Maßnahme mit mehr als fragwürdigem Nutzen. Fragestellerin Clara Bünger kommentiert dazu gegenüber netzpolitik.org: „Die aktuelle Antwort der Bundesregierung zeigt, dass diese negative Bilanz inzwischen offenbar auch im BAMF so gesehen wird.“

Der Wandel geht laut Bundesregierung zurück auf ein „Maßnahmenpaket zur Bewältigung der Asyllage“, das BAMF und Bundesinnenministerium miteinander abgestimmt hätten. Im Gegensatz zur Praxis hat sich die gesetzliche Grundlage der Handydurchsuchungen jedoch verschärft. Durch das 2024 verabschiedete Gesetz zur Verbesserung der Rückführung könnten BAMF und Ausländerbehörden auch Cloud-Speicher von entsprechenden Personen auslesen.

Der Kurs steht weiter auf Verschärfung

Diese Verschärfung beschloss die Bundesregierung kurz nachdem das Bundesverwaltungsgericht im Februar 2023 im Fall einer afghanischen Klägerin Grenzen gesetzt hatte: Das BAMF darf laut dem Urteil erst dann Smartphones auswerten, wenn es keine milderen Mittel gibt, um Hinweise auf Identität und Herkunft der Betroffenen zu bekommen. Das könnten beispielsweise offizielle Papiere neben Ausweisdokumenten sein oder andere Wege, Aussagen der Geflüchteten zu überprüfen.

Bünger fordert, auch andere politische Entwicklungen zu überdenken, um bessere Asylverfahren zu ermöglichen: „Es muss endlich Schluss sein mit den ausgrenzenden Missbrauchsdebatten, den permanenten Asylrechtsverschärfungen und der andauernden Entrechtung von Schutzsuchenden.“

Die Realität jedoch sieht offenkundig anders aus. Mit dem aktuellen Entwurf zur deutschen Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems etwa schießt die Bundesregierung noch über die repressiven EU-Vorgaben hinaus. Im Koalitionsvertrag von Union und SPD ist angekündigt, dass sich auch in verwaltungsrechtlichen Asylverfahren einiges zum potenziellen Nachteil von Geflüchteten ändern soll. Die Regierungspartner wollen, dass die Asylsuchenden vor Gericht selbst etwa politische und soziale Faktoren in ihrem Herkunftsland einbringen müssen, wenn die im Verfahren berücksichtigt werden sollen – selbst wenn diese bereits öffentlich oder bei Gericht bekannt sind. Bünger findet: „Das ist das genaue Gegenteil von dem, was jetzt wichtig wäre: pragmatische Vorschläge für zügige und zugleich faire Asylverfahren.“

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Immer wieder machen Polizeien bei Demonstrationen Auflagen zur Lautstärke. Das greift tief in die Grundrechte ein. Die Berliner Polizei argumentiert neuerdings mit dem Arbeitsschutz der eingesetzten Polizisten, um Demos leiser zu drehen.

Er ist seit einer Protestaktion beim ARD-Sommerinterview bundesweit bekannt, aber Ordnungshütern wohl ein Dorn im Auge: Die Berliner Polizei nimmt offenbar die Anwesenheit des Protestbusses „Adenauer SRP+“ bei Versammlungen zum Anlass, diesen Demonstrationen besondere Lärmauflagen zu machen. So hatte die Berliner Versammlungsbehörde zuletzt am 2. August einer Demo gegen Rechtsextremismus und Verschwörungsideologie eine Lautstärkebegrenzung auferlegt. Im Auflagenbescheid an den Veranstalter hieß es:

Ein Lautstärkepegel von maximal 90 dB(A) am maßgeblichen Immissionsort (MIO) darf durch die zum Einsatz kommende Lautsprecheranlage nicht überschritten werden.

Diese Auflage hatte Auswirkungen auf die Teilnahme des Protestfahrzeuges vom Zentrum für politische Schönheit, das die Polizei – nicht nur in Berlin – seit Längerem auf dem Kieker hat. Im Verlauf der Versammlung stellte die Polizei mit ihrem Messgerät einen Verstoß gegen die Lärmauflage fest – und versuchte, die Lautsprecher des Fahrzeuges zu beschlagnahmen.

Später teilte die Polizei mit, dass ein Polizist durch die Lautstärke leicht verletzt worden sei. Insgesamt seien in den letzten Monaten durch das „Tatmittel Adenauer SRP+“ schon 26 Polizist:innen leicht verletzt worden, Ermittlungsverfahren wegen gefährlicher Körperverletzung würden laufen.

Nicht nur in Berlin

Die Maßnahme gegen den antifaschistischen Protestbus steht exemplarisch für die neueste Hürde für Veranstalter:innen von Demonstrationen. So berichtete auch das Bündnis „MyGruni“, das immer wieder Demos mit Tausenden Menschen im Berliner Villenviertel Grunewald abhält, dass die Polizei bei Aktionen angeordnet habe, dass die Lautsprecherwagen beispielsweise beim Vorbeifahren an Seniorenheimen heruntergedreht werden müssten. Warum ausgerechnet Senior:innen, die in der Regel ja schlechter hören, von den Inhalten eines Protestes abgeschirmt werden sollen, bleibt das Geheimnis der Polizei.

Berlin steht als Bundesland nicht allein, wenn es um solche Auflagen geht. Auch im sächsischen Dresden gilt seit vergangenem Jahr ein Richtwert von 90 Dezibel, in Bayern gibt es ähnliche Auflagen. Im nordrhein-westfälischen Düsseldorf setzte die Polizei bei einer Kundgebung – es war wieder der Adenauer-Protestbus – sogar die Lautstärke auf maximal 70dB fest, in Spitzen durfte sie 90dB nicht übersteigen. Um das abzusichern, erließ die Polizei sogar die Auflage (Dokument 1, Dokument 2), dass drei Polizeibeamte permanent im Bus sein sollten und zuvor vom Veranstalter in der technischen Bedienung des Fahrzeuges eingewiesen werden sollten.

Soweit so absurd und einschränkend. Doch was heißen eigentlich die Dezibel-Zahlen?

Wer in einer Diskothek feiert, ist auf der Tanzfläche oft Lautstärken von 90 bis 100 Dezibel ausgesetzt, manchmal auch mehr. Auf Dauer sind solche Lautstärken schädlich für das Gehör. Doch Lärmschutzauflagen auf 90 oder gar 70 Dezibel beschränken letztlich die Versammlungsfreiheit massiv.

Dazu muss man sich etwas näher anschauen, was es mit Dezibel auf sich hat und wie der Schall mit der Entfernung zu- beziehungsweise abnimmt: Die Skala, die den sogenannten Schalldruckpegel abbildet, verhält sich nicht linear, sondern logarithmisch. 10 Dezibel entsprechen etwa einer Verdopplung der empfundenen Lautstärke, gleichzeitig nimmt die Lautstärke bei einer Verdopplung des Abstandes zur Schallquelle um jeweils 6 Dezibel ab.

Etwas weiter entfernt nur noch ein Flüstern

Stehe ich bei einem Demo-Lautsprecher – der bei einem Meter Abstand die polizeilich erlaubten 90 Dezibel laut ist – in 64 Meter Entfernung, dann bleiben von den vorn lauten 90 Dezibel gerade noch 54 Dezibel übrig, was deutlich leiser ist als ein Fernseher auf Zimmerlautstärke oder die Geräuschkulisse in einem Büro – und in etwa der Lautstärke eines normalen Gesprächs zwischen zwei Menschen entspricht.

Bei der extremen Düsseldorfer Auflage mit den 70 Dezibel ist der Klang des Lautsprecherwagens in schon 32 Metern Entfernung nur noch als Flüstern mit etwa 40 Dezibel wahrzunehmen. Bei Umgebungsgeräuschen durch Verkehr oder dem Geraschel und Gemurmel von vielen versammelten Menschen, wird es dann schon schwierig, etwas von den politischen Inhalten zu verstehen.

Das hat Auswirkungen auf die Versammlungsfreiheit: Demonstrationen haben, gerade wenn sie laufen, oftmals eine Ausdehnung über mehrere Hundert Meter. Bei einer Lautstärkebeschränkung auf 90 Dezibel am Lautsprecher haben so viele der Teilnehmenden gar keine Chance, die Inhalte eines Lautsprecherwagens zu hören.

Und auch die Adressaten des Protests dürften durch so eine Regelung davon verschont werden, die Redebeiträge inhaltlich mitzubekommen. Demonstriere ich gegen eine Institution oder eine Veranstaltung, von der die Polizei den Lautsprecherwagen auf mehr als 50 Meter Abstand hält, dann dürfte der Adressat des Protests bei geschlossenen Fenstern nichts mehr vom Protest hören.

Eine allgemeine Beschränkung der Lautstärke widerspricht dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit, das Proteste laut Rechtsprechung in „Hör- und Sichtweite“ zum Adressaten ermöglichen soll. Proteste in Hörweite sind bei den üblichen Lautstärkebeschränkungen dann schon deutlich erschwert bis unmöglich.

Flüsterdemo wegen Arbeitsschutz der Polizei?

Der Lärmvorfall bei der Demo gegen Rechtextremismus in Berlin hat es nun bis ins Berliner Abgeordnetenhaus geschafft. Der grüne Innenpolitiker Vasili Franco hat eine parlamentarische Anfrage (PDF) mit vielen Fragen gestellt.

Spannend ist an der Antwort unter anderem, dass die Berliner Landesregierung die Lärmschutzauflagen in erster Linie mit dem Arbeitsschutz der eingesetzten Polizeibeamt:innen begründet, denn in der Regel dürften Demoteilnehmende oder Passant:innen gar nicht so nahe an den etwa drei Meter hoch hängenden Lautsprecher herankommen wie die messenden Polizist:innen.

In der Antwort auf die parlamentarische Anfrage heißt es: Es habe die Gefahr bestanden, dass durch den Einsatz von Lautsprechern mit einer über 90 Dezibel A-Bewertung (dB(A)) hinausgehenden Lautstärke „Belange des Schutzes Dritter vor Lärm, des Schutzes der Gesundheit und der körperliche Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmenden, der eingesetzten Dienstkräfte der Polizei Berlin und unbeteiligter Dritter sowie zu berücksichtigende Belange des Arbeitsschutzes“ verletzt würden. Eine längere Konfrontation mit einem Schalldruckpegel von mehr als 90 dB(A) könne Gehörschäden verursachen.

In der Anfrage an die Landesregierung hat Vasili Franco auch gefragt, warum denn die Polizeibeamt:innen beim Messen direkt am Lautsprecher keinen Gehörschutz getragen hätten. Hierzu antwortet die Innensenatorin:

Im Gegensatz zu anderen Berufsgruppen ist es nicht möglich, dass Polizeibeamtinnen und -beamte während der Begleitung des Aufzuges einen über die Impulsschallgehörschutzstöpsel hinausgehenden Gehörschutz tragen. […] Das Tragen eines umfassenden Gehörschutzes ist daher mangels Effektivität nicht als milderes Mittel in Betracht zu ziehen (vgl. Verwaltungsgericht (VG) München, Urteil vom 24. Juli 2013 – 7 K 13.2850). Bei Versammlungen kann daher im Wege der Beschränkung eine Höchstlautstärke vorgegeben werden (siehe Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 10. November 2010 – 11 LA 298/10; Oberverwaltunsggericht Magdeburg, Beschluss vom 13. Februar 2012 – 3 L 257/10).

Den gesetzten Grenzwert von 90 Dezibel sieht die Berliner Innenverwaltung in Sachen Versammlungsfreiheit als unproblematisch an: Nach Meinung der Innenverwaltung würde der auferlegte Maximalwert das Schutzgut des Versammlungsgrundrechts aus Art. 8 GG als Recht zur kollektiven Meinungskundgabe wahren. Mit der angesetzten Lautstärke könnten laut der Landesregierung sowohl die eigenen Teilnehmenden als auch unbeteiligte Dritte erreicht werden, so dass die Binnen- und die Außenkommunikation gewährleistet war. Die Einwirkung auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozess, die das Wesen einer jeden Versammlung ausmacht, sei damit möglich gewesen.

„Unverhältnismäßige Einschränkung der Versammlungsfreiheit“

Das sieht der grüne Innenpolitiker Franco anders. Er kritisiert, dass „Versammlungen von der Polizei nicht als demokratische Wahrnehmung von Grundrechten, sondern als Hort von Gefahren betrachtet werden“. Im Falle des Protestbusses dränge sich mittlerweile der Eindruck auf, dass die Berliner Polizei nach Vorwänden suche, den Bus aus dem Verkehr zu ziehen, so Franco weiter.

„Lärmauflagen und penible Kontrollen muten in der Gesamtschau als unverhältnismäßige Einschränkung der Versammlungsfreiheit an. Es ist schon verwunderlich, dass wiederholt Verletzungen von Polizist:innen durch die überschrittene Lautstärke angeführt werden, gleichzeitig jedoch keinerlei Beschwerden oder Verletzungen von Dritten oder Demonstrationsteilnehmenden zu verzeichnen sind“, sagt Franco gegenüber netzpolitik.org.

Die Polizei schaffe durch ihren Einsatz faktisch mutwillig selbst den Grund, die Versammlungsfreiheit einzuschränken. „Der Protest auf der Straße wird im Ergebnis unterdrückt, während die rechtsextreme Propaganda im Netz lauter als jeder Demobus den politischen Diskurs verschiebt.“

„Mittel, um Versammlungsleitungen zu gängeln“

Stefan Pelzer vom Zentrum für politischen Schönheit sagt gegenüber netzpolitik.org, dass er die Lautstärkebeschränkungen als willkürlich empfinde. „Sie dienen letztlich nur dazu, Demonstrationen jederzeit behindern zu können und Fahrzeuge wie unseren Bus von Demonstrationen ausschließen zu können.“

Kritik an Lärmauflagen hat auch der Republikanische Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV): „Versammlungen müssen wahrgenommen werden können. Lautstärkeauflagen erschweren die Außenwahrnehmung. Sie sind ein Mittel, um Versammlungsleitungen unnötig zu gängeln“, erklärt auch Rechtsanwalt Peer Stolle, Vorstandsmitglied des RAV.

„Derartige Auflagen sind Ausdruck eines behördlichen Verständnisses, Versammlungen als Störung wahrzunehmen und nicht als elementaren Ausdruck einer lebendigen Demokratie“, so Stolle weiter.

Nehmen die Lärmschutzauflagen in Berlin zu?

Wie oft die Berliner Versammlungsbehörde Demonstrationen in der Hauptstadt Lärmauflagen macht, ist nicht so leicht herauszubekommen. Die Berliner Polizei kann nach eigener Auskunft keine Angaben zur Entwicklung der Lärmschutzauflagen in den letzten Jahren machen oder sagen, ob es mehr werden. Bei der Polizei Berlin erfolge keine automatisierte Erfassung von Beschränkungen bei Versammlungen. „Deshalb ist ein Überblick dazu nicht möglich“, sagt ein Sprecher der Polizei gegenüber netzpolitik.org. In einer früheren kleinen Anfrage zum Thema antwortete die Senatsverwaltung, dass Lärmschutzauflagen immer eine Einzelfallbewertung voraussetzen würden.

Bei der Berliner Lauti-Gruppe, die seit vier Jahrzehnten etwa 50 Demonstrationen im Jahr mit einem Lautsprecherwagen unterstützt, heißt es, dass Lautstärkeauflagen bei Demonstrationen in Berlin noch die „absolute Ausnahme“ seien, aber immer wieder vorkämen.

„Wenn es dann aber doch willkürlich diese Auflagen gibt, stellt es eine starke Einschränkung der Demo dar, die ja den Zweck hat, gehört zu werden“, sagt Toni*, 39, die in der Gruppe mitarbeitet. „Sind solche Auflagen im Vorfeld bekannt, sollte man unbedingt rechtlich dagegen vorgehen“, so Toni weiter.

Lautstärkeauflagen in der Vergangenheit

Es ist nicht das erste Mal, dass die Frage von Lautstärke und Versammlungsfreiheit das Berliner Abgeordnetenhaus erreicht. Im Jahr 2023 gab es eine schriftliche Anfrage der Linkspartei (PDF) zum Thema. Schon damals wurde gefragt, auf welcher Grundlage eigentlich Lärmauflagen erteilt würden.

Hier antwortete die Senatsinnenverwaltung, dass der Behörde eine „einzelfallbezogene Bewertung der Zumutbarkeit“ vorbehalten bleibe. Die Versammlungsfreiheit beinhalte kein Recht, „musikalische Vorträge oder Redebeiträge in beliebiger Lautstärke abzuspielen“, hieß es dort weiter. Bei der Festsetzung von Grenzwerten würden „bei dem vorzunehmenden Rechtsgüterausgleich in praktischer Konkordanz die Zeit, Örtlichkeit und Teilnehmendenzahl der Versammlung und gegebenenfalls weitere Variablen miteinbezogen“.

Weiterhin wurde damals mit der öffentlichen Sicherheit argumentiert. Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasse laut dem Innensenat u.a. die Individualrechtsgüter Leben und Gesundheit. Außerdem seien grundrechtlich relevante Belange wie beispielsweise Lärmschutz von Anwohnenden, Passantinnen und Passanten, aber auch die negative Versammlungsfreiheit anderer Personen in den Blick zu nehmen. Insgesamt sei es immer eine Einzelfallprüfung.

Streitpunkt Musik- und Tanzdemos

Im Visier von Versammlungsbehörden und Polizeien sind seit Jahren Versammlungen, bei denen viel Musik gespielt wird. Hier gibt es immer wieder Auseinandersetzungen, ob Musik eine politische Meinungsbekundung ist. Der bekannteste Fall ist die „Fuckparade“, eine Demonstration, die gegen die Kommerzialisierung der Loveparade gestartet war. Hier stufte die Polizei im Jahr 2001 die Fuckparade nicht als Demonstration ein und verbot sie. Die Veranstalter:innen zogen bis vor das Bundesverwaltungsgericht, das ihnen im Jahr 2007 Recht gab und die Fuckparade als politische Versammlung anerkannte.

Ebenjener Fuckparade hatte die Berliner Polizei im Jahr 2023 allerdings strenge Lärmschutzauflagen gemacht, die den Charakter der politischen Musikparade stark veränderten, weil diese plötzlich ganz leise war. Unklar ist hier auch der unterschiedliche Umgang im Einzelfall. Während die Fuckparade starke Beschränkungen hinnehmen musste, sind bei der Musikdemo „Rave the Planet“, die seit 2022 in Berlin stattfindet, keine Lautstärkeeinschränkungen bekannt. Bei der Techno-Demo „Zug der Liebe“ hingegen setzte die Polizei wieder einen Höchstwert von 90 Dezibel fest.

Musik als Meinungskundgabe hat sich trotz mittlerweile längerer Tradition und zahlreichen Musik-Demonstrationen im ganzen Bundesgebiet noch nicht durchgesetzt. Jüngst hatte die Polizei Aachen der „Krachparade Aachen“, einer Demonstration aus Nachtleben und Subkultur, den Status als Demonstration abgesprochen und sie verboten. Die Veranstalter:innen hatten sich daraufhin gewehrt, waren aber sowohl vor dem Verwaltungsgericht Aachen als auch vor dem Oberverwaltungsgericht Münster gescheitert.

Augsburg schießt den Vogel ab

Im bayerischen Augsburg hingegen reglementiert man Musik und Lautstärke maximal versammlungsfeindlich. Bei einer Demo zum Frauentag 2022 durften Lautsprecheranlagen und Megafone „nicht für reine Unterhaltungs-/Vergnügungszwecke, sondern nur für direkte Versammlungszwecke“ verwendet werden.

Weiterhin verfügte die Versammlungsbehörde, durch das „Rufen von Parolen, Benutzen von Lärm- und ähnlichen Geräten darf es zu keiner unzumutbaren Lärmbelästigung von Passanten und Anwohnern oder Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs kommen“. Zudem sollten „alle Reden und auch von Ton-/Bildträgern abgespielte Texte, Videos und Musikstücke“ den „öffentlichen Frieden“ wahren. So dürfe nicht zum „Hass gegen Bevölkerungsteile aufgestachelt werden oder zu Gewalt oder Willkürmaßnahmen aufgerufen werden, indem Teile der Bevölkerung beschimpft, böswillig verächtlich gemacht oder verleumdet werden“.

Die Veranstalterinnen fingen sich nach der Demo einen Strafbefehl in Höhe von 1.200 Euro ein, weil sie die Auflagen missachtet hätten. RAV-Vorstandsmitglied Peer Stolle  sagte damals gegenüber netzpolitik.org, solche rigiden Auflagen seien „mit einer liberalen Demokratie nicht zu vereinbaren“.

 

* Name der Redaktion bekannt

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